Potrzeba lepszej ochrony konsumenta przed upadłością biura podróży

Upadek 11 biur podróży podczas tegorocznych wakacji nie stanowi zachęty do korzystania z ofert pozostałych. Jeszcze bardziej szkodliwy dla ich wizerunku wydaje się problem odzyskania poniesionych kosztów przez turystów. O ile bankructwo jest wpisane w ryzyko działalności gospodarczej i wynika z polityki ekonomicznej przedsiębiorstwa, o tyle utracie pieniędzy mogą zapobiec odpowiednie rozwiązania prawne. Jak działa system zabezpieczeń na wypadek upadłości i niewypłacalności organizatora turystyki w Europie i jak powinien funkcjonować według prawa europejskiego?

Wydaje się, że należy zajrzeć do źródła, aby postawić diagnozę.

Turysta jako konsument, a więc słabsze i gorzej poinformowane ogniwo w relacji z przedsiębiorcą, podlega prokonsumeckiej polityce Unii Europejskiej. Narzędziem wspierającym konsumeryzm w turystyce jest Dyrektywa z 13 czerwca 1990 r. w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji, wycieczek (90/314/EWG), którą zgodnie z zasadą effet utile wszystkie państwa członkowskie są zobowiązane implementować do prawa krajowego.

Sprostanie temu obowiązkowi okazało się nazbyt trudne w odniesieniu do art. 7 dyrektywy, który stanowi, że w razie upadłości bądź niewypłacalności organizator albo punkt sprzedaży detalicznej zobowiązane są zapewnić powrót turysty do kraju i zwrócić nadpłacone pieniądze. Przy czym dyrektywa nie dopuszcza żadnych ograniczeń w tej kwestii. Zarówno z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE), jak i sprawozdania Komisji Europejskiej wynika, że zabezpieczenie musi obejmować wszelkie ryzyko, a państwa członkowskie muszą stworzyć na tyle skuteczny mechanizm zabezpieczeń, aby klient bankrutującego biura podróży nie był stratny. W wyborze tego mechanizmu  ustawodawcy krajowi są wolni, ostatecznie liczy się efekt.

Modele zabezpieczeń

Dyrektywa w pierwotnym kształcie nakładała konkretną formę zabezpieczenia na organizatora turystyki. Zabezpieczenie miało składać się zarówno z funduszu gwarancyjnego na wypadek niewypłacalności, jak i ubezpieczenia w wypadku odpowiedzialności organizatora podróży. Mimo rezygnacji z tak sztywnej regulacji w państwach europejskich nie wykształciły się inne modele niż ubezpieczeniowy i funduszowy, z tą jednak różnicą, że są stosowane alternatywnie.

Pierwszy z nich występuje m.in. w Polsce, Niemczech, Francji i jest rozumiany szeroko jako umowa ubezpieczenia, umowa zlecenia gwarancji, a także kombinacja dwóch wymienionych, czego przykładem jest Anglia. W tym systemie organizator turystyki ma swobodę wyboru ubezpieczyciela czy poręczyciela, który przedstawi najkorzystniejszą ofertę. Minimalna wysokość gwarancji albo ubezpieczenia jest najczęściej wyliczana procentowo w zależności od obrotów organizatora turystyki z poprzedniego roku obrotowego. W Polsce kwestię tę reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie minimalnej sumy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej wymaganej w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych.

Odnośnie skuteczności tego rozwiązania zajął stanowisko TSUE. W sprawie Rechberger (C-140/97) przeciwko Austrii orzekł, iż ustalenie minimalnej sumy gwarancji w wysokości 5 % obrotów z odpowiedniego kwartału roku poprzedniego nie stanowi prawidłowej implementacji dyrektywy. Jak wskazał w uzasadnieniu regulacja już z samej struktury nie jest zdolna uwzględnić nagłego wzrostu liczby umów o imprezy turystyczne w następnym roku i ogranicza szanse klientów na odzyskanie wpłaconych pieniędzy. Minione lato w Polsce potwierdza, jak się okazuje, słuszne obawy Trybunału.

Drugim modelem, który w najczystszej formie rozwinął się w Danii, jest fundusz gwarancyjny. W odróżnieniu od modelu ubezpieczeniowego charakteryzuje się on monopolem ustawowym. Podmiotem zarządzającym funduszem jest najczęściej instytucja państwowa bądź branża turystyczna. Każdy kto podejmuje działalność w charakterze organizatora turystyki jest ustawowo zobowiązany przynależeć do takiego funduszu i opłacać składki. Te ostatnie obejmują zazwyczaj zabezpieczenie obliczane procentowo od wysokości obrotów oraz kwotę od każdej sprzedanej wycieczki. Warto w tym miejscu dodać, że w okresie prac nad dyrektywą pojawiła się również ze strony Europejskiego Komitetu Ekonomiczno- Społecznego propozycja utworzenia jednolitego funduszu gwarancyjnego na płaszczyźnie wspólnotowej celem wspierania Wspólnego Rynku. Takie rozwiązanie z pewnością przyczyniłoby się do jednolitej ochrony turystów w Europie.

Jak wynika z europejskiej praktyki, czyste prywatno-gospodarcze mechanizmy zabezpieczeń wykazują tendencję do luk w ochronie konsumenta. Po pierwsze mogą grozić pojawianiem się na rynku nieuczciwych biur podróży bez odpowiednich zabezpieczeń. Po drugie - stosowane przez ustawodawców stawki minimalne (Polska) albo ustawowe ograniczanie wysokości odszkodowań (Niemcy) prowadzi do sprzecznych z dyrektywą strat po stronie konsumenta.

Rozwiązaniem dla państw, które nie chcą zrezygnować z przyjętego modelu ubezpieczeniowego może być proponowany w Niemczech, tzw. Feuerwehrfonds. Chodzi o stworzenie przez ubezpieczycieli funduszu na pokrycie kosztów w przypadku upadłości nie wystarczająco zabezpieczonych organizatorów turystyki. Utrzymaniem funduszu obciążeni zostaliby wprawdzie również uczciwi organizatorzy, ale rozwiązanie w dalszych skutkach przyczyniłoby się do naprawy obecnie nadszarpniętego wizerunku branży turystycznej.

Również w Irlandii istnieje podobna forma ochrony podróżujących Travells' Protection Funds. Jej celem jest pokrycie kosztów klientów niewypłacalnych biur podróży, których zabezpieczenia okazały się niewystarczające.

Do rozważenia jest także droga, którą poszła Austria po orzeczeniach TSUE. Zgodnie ze stworzonym Regenschirmfonds organizatorzy turystyki mają obowiązek dodatkowo się zabezpieczyć na wypadek, gdyby ich zabezpieczenie w momencie upadłości okazało się niewystarczające. Jest to zatem podwójna ochrona interesów klienta.

W Polsce jest obecnie dyskutowana ustawa o Turystycznym Funduszu Gwarancyjnym, któremu towarzyszą liczne krytyczne głosy głównie ze środowiska organizatorów imprez turystycznych. Faktem jednak pozostaje, że gwarancje i ubezpieczenia nie są w stanie skutecznie chronić polskiego konsumenta na poziomie wymaganym przez dyrektywę. Sięgnięcie do elementów modelu funduszowego wydaje się zatem właściwym posunięciem.

Odpowiedzialność Skarbu Państwa

A jakie środki może podjąć w obecnym stanie prawnym polski turysta, który w wyniku niewypłacalności biura podróży poniósł szkodę? Szansą na odszkodowanie jest art. 417

1

KC, który przewiduje odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową, ustawą. Warunkiem jest stwierdzenie tej niezgodności we właściwym postępowaniu. W odniesieniu do prawa wspólnotowego oznacza to orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który musi stwierdzić naruszenie przez Polskę przepisów traktatowych w skutek nieprawidłowej implementacji dyrektywy. Uzyskanie rekompensaty w tym trybie nie należy zatem do najłatwiejszych zadań. Poddanie odpowiedzialności państwa nadmiernym utrudnieniom jest zresztą zdaniem doktryny niezgodne z orzecznictwem TSUE.

Na tym całym tle pozycja polskiego turysty okazuje się słaba wbrew prokonsumenckim tendencjom w Europie. Zmiany w związku z tym są pożądane i to najlepiej jeszcze przed kolejnym wakacyjnym sezonem.