Poszerzony skład NSA podjął 24 czerwca br. jedną z najbardziej wyczekiwanych przez samorządy, a zarazem najbardziej kontrowersyjnych, uchwał podatkowych (sygn. I FPS 1/13). Sąd rozstrzygnął mianowicie, że jednostki budżetowe tworzone przez samorząd terytorialny (j.s.t.) nie prowadzą samodzielnie działalności gospodarczej, a co za tym idzie nie są odrębnymi podatnikami VAT. W konsekwencji, miasto lub gmina, niezależnie od liczby utworzonych jednostek, powinny być traktowane jako jeden podatnik, składający jedną deklarację VAT. Orzeczenie to, wydane w wyniku wniosku interpretacyjnego złożonego przez miasto Wrocław, zmienia diametralnie praktykę rozliczeń j.s.t. w zakresie VAT. Natychmiast po podjęciu uchwały pojawiło się szereg komentarzy, w tym niektóre skrajne, wskazujące, że nie ma ona dla samorządów żadnych pozytywnych skutków, natomiast stwarza im mnóstwo ogromnych trudności. Czy rzeczywiście tak jest? Spróbujmy przeanalizować wszystkie najważniejsze skutki podjętej uchwały, żeby zrozumieć motywację Wrocławia do centralizacji VAT.
W ostatnich kilku latach, dzięki gigantycznym środkom z funduszy unijnych, polskie samorządy przeżyły rewolucję infrastrukturalną. Ogromne wydatki inwestycyjne powodowały również ogromne kwoty podatku VAT naliczonego w dokonywanych wydatkach inwestycyjnych. Samorządy, pomimo tego, że były zarejestrowane jako podatnicy VAT od lat 90., przez lata nie odzyskiwały praktycznie na większą skalę naliczonego VAT. Dopiero w ostatnich latach j.s.t. uświadomiły sobie, że wykonując zadanie inwestycyjne służące w części lub w całości przyszłej działalności opodatkowanej VAT, koszty inwestycji mogą mieć obniżone dzięki odzyskaniu naliczonego VAT. Okazało się jednak, że w wielu przypadkach na przeszkodzie staje sposób organizacji procesu inwestycyjnego, w szczególności w przypadku, kiedy inwestycję realizuje jedna jednostka wyspecjalizowana w nadzorze inwestycji (względnie właściwy wydział urzędu miasta), podczas kiedy opodatkowaną działalność operacyjną przy wykorzystaniu danej inwestycji będzie prowadzić inna, „branżowa" jednostka.
Kilka przykładów
Przykładem, typowym dla wielu polskich miastach jest np. budowa basenu czy hali sportowej przez urząd miasta i następnie przekazanie ich do wykorzystania przez MOSiR. Innym przykładem jest inwestycja w infrastrukturę tramwajową przez jednostkę budżetową wyspecjalizowaną w inwestycjach drogowych, podczas gdy sprzedaż opodatkowaną przy jej wykorzystaniu prowadzić będzie zupełnie inna komórka organizacyjna, zajmująca się dystrybucją biletów komunikacji miejskiej. Tego typu problemy powstały w większości polskich miast, czego dowodem są dziesiątki wydawanych ostatnio interpretacji podatkowych wskazujących na próby ratowania podatku VAT traconego w takich sytuacjach. Można oczywiście przeorganizować w mieście procesy inwestycyjne tak, żeby zakupy opodatkowane dokonywane były przez tę samą jednostkę, która dokonuje opodatkowanej sprzedaży, tyle że niekiedy nie jest to łatwe, gdyż jednostki tworzone są zwykle tak, aby grupować kompetencje niezbędne do wykonywania określonych zadań, a nie tak, żeby optymalizować przepływy podatkowe. Pojawiła się co prawda nadzieja, że zwrot podatku w takich przypadkach mógłby nastąpić dzięki powołaniu się na generalna zasadę neutralności VAT, w tym kontekście wyrażoną w niedawnym orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, sygn. C-280/10. Tyle że władze skarbowe na razie zupełnie nie podzielają tej koncepcji, a orzecznictwo sądów administracyjnych jest podzielone – obok dwóch pozytywnych orzeczeń potwierdzających prawo do odzyskania podatku przez gminę w takich okolicznościach (sygn. I SA/Kr 54/13 oraz SA/Gl 1262/12) pojawiły się też dwa negatywne (sygn. I SA/Sz 756/12 oraz I SA/Sz 865/12). Jedynym systemowym rozwiązaniem problemu jest uznanie, że miasto (gmina) jest w całości podatnikiem VAT, a na prawo do odzyskania VAT wpływa jedynie charakter i sposób wykorzystania danej inwestycji, a nie sposób alokacji zadań inwestycyjnych do wewnętrznych jednostek organizacyjnych j.s.t.
Jednak samo ułatwienie odzyskiwania VAT to nie jedyny powód, żeby odejść od dotychczasowej praktyki podziału miasta na kilkudziesięciu czy kilkuset podatników. Odrębny status podatkowy jednostek budżetowych powoduje niejasności w przypadku ich przekształceń, w tym łączenia czy likwidacji. Przykładem niech będą skutki łączenia jednostek budżetowych na gruncie VAT, w szczególności jeśli miały one odmienną strukturę działalności i różny zakres prawa do odliczenia podatku. Nie jest jasne jak postępować w sytuacjach, kiedy stawka podatku przy sprzedaży zależy od odliczenia VAT przy zakupie, a dokonała tego inna jednostka. Nie wiadomo czy zmieniając sposób wykorzystywania towaru lub korektę odliczenia w okresie wykorzystywania środków trwałych, jednostka, która przejęła majątek innej jednostki powinna brać pod uwagę zasady stosowane przez poprzednika, czy nie. Jedne urzędy skarbowe domniemują w takich przypadkach istnienia sukcesji podatkowej, inne odmawiają prawa do kontynuacji rozliczeń.
Szczególną sytuacją jest likwidacja jednostki budżetowej, której w momencie likwidacji przysługiwało prawo do zwrotu VAT. Pojawia się pytanie, czy miastu przysługuje prawo do otrzymania zwrotu należności, która stanowi przecież niewątpliwie jego majątek? W praktyce, urzędy skarbowe odmawiają takiego zwrotu upierając się, że skoro jednostka budżetowa to odrębny podatnik, to kwota VAT nie może być miastu zwrócona. Dokładnie takie rozumowanie urzędu w sprawie dotyczącej likwidacji wrocławskiego ZOO doprowadziło Miasto Wrocław przed NSA (sygn. I SA/Wr 989/12). Dopiero dzięki omawianej uchwale siedmiu sędziów sprawa stanie się w istocie bezprzedmiotowa, a zwrot podatku oczywisty.
