Ważne reformy, specjalne podejście

Pod koniec sierpnia do Sejmu trafił prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy nr 1699).  Projekt ten zakłada wprowadzenie szeregu zmian w obecnie obowiązujących przepisach ustrojowego prawa samorządowego, dokonując modyfikacji istniejących już mechanizmów, jak i wprowadzając nowe.

Wielość reformatorów

Jednocześnie prezydencki projekt ustawy nie wyczerpuje w pełni materii spraw wymagających ingerencji ustawodawcy. Świadczy o tym najlepiej równolegle przygotowywany w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji projekt ustawy o poprawie funkcjonowania i organizacji wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego (w czerwcu Rada Ministrów przyjęła projekt założeń do projektu ustawy, który nadal opracowywany jest w ministerstwie). Zakresy obu tych projektów zdają się ze sobą krzyżować, w wielu miejscach odnosząc się do różnych fragmentów tych samych instytucji prawnych. Przykładem w tym zakresie mogą być chociażby propozycje nowelizacji przepisów dotyczących związków międzygminnych.

Jednocześnie w Sejmie trwają prace nad poselskim projektem ustawy o powiecie metropolitalnym, który stanowić na panaceum na sygnalizowane od lat trudności we współpracy jednostek samorządu terytorialnego w obszarach metropolitalnych. Na marginesie głównego nurtu dyskusji o reformie ustroju samorządu terytorialnego trwają pomniejsze prace parlamentarne dotyczące pojedynczych zagadnień, jak chociażby rad senioralnych, które mają być wprowadzone do ustawy o samorządzie gminnym.

Powyższa mnogość pomysłów reformatorskich w zakresie ustrojowego prawa samorządowego wpisuje się w nieustającą „reformę samorządu terytorialnego", która nieprzerwanie trwa od 23 lat. Ustawa o samorządzie gminnym (pierwotnie ustawa o samorządzie terytorialnym) była dotychczas nowelizowana 57 razy! Wielokrotnie poddawano nowelizacji także inne ustawy regulujące funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego i innych podmiotów komunalnych. Nie sposób przy tym zliczyć projektów nowelizacji, które na przestrzeni lat nie zostały przyjęte przez parlament.

Brak centrum reform

W obliczu licznych pomysłów i koncepcji reformatorskich niezwykle istotne staje się stworzenie zinstytucjonalizowanego ośrodka, który w sposób rzeczowy i profesjonalny mógłby przygotować założenia i ogólne kierunki zmian w ustrojowym prawie samorządowym. Celu tego nie realizuje Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego, której ustawodawca przypisuje rolę wtórną (następczą) względem  przygotowywanych projektów aktów prawnych. Do zadań Komisji Wspólnej należy bowiem m.in. analizowanie informacji o przygotowywanych projektach aktów prawnych oraz opiniowanie projektów aktów normatywnych. Jednocześnie członkowie reprezentujący stronę samorządową wywodzą się z organizacji samorządowych reprezentujących określone grupy jednostek samorządu terytorialnego, co często utrudnia całościowy ogląd i ocenę przedkładanych propozycji.

Poszukując formuły prawnej stworzenia przedmiotowego ośrodka, warto odwołać się do ustawy o Radzie Ministrów, która przewiduje możliwość tworzenia przez RM komisji do opracowania projektów kodyfikacji określonych dziedzin prawa, uwzględniających dorobek nauki i doświadczenia praktyki. Komisje Kodyfikacyjne od lat czuwają nad jakością stanowienia prawa karnego, cywilnego, morskiego czy prawa pracy. Warto przy tym zwrócić uwagę na utworzoną w 2012 r. Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego mającą na celu opracowanie projektu przepisów rangi ustawowej w zakresie kompleksowej regulacji dotyczącej procesu inwestycyjno-budowlanego.

Komisja Kodyfikacyjna Prawa Samorządowego miałaby na celu przygotowywanie założeń i ogólnych kierunków zmian w prawie samorządowym, a następnie opracowywanie założeń oraz projektów aktów prawnych o podstawowym znaczeniu dla systemu prawa samorządowego. Jednocześnie Komisja Kodyfikacyjna Prawa Samorządowego powinna oceniać przedstawiane jej projekty aktów prawnych, opracowane przez inne podmioty, zawierające przepisy prawne z zakresu prawa samorządowego, w szczególności w aspekcie ich zgodności z podstawowymi kierunkami dokonywanych zmian w systemie prawa samorządowego. W dalszej perspektywie Komisja Kodyfikacyjna mogłaby podjąć się opracowania projektu nowej ustawy o samorządzie terytorialnym kompleksowo regulującej podstawy ustroju jednostek samorządu terytorialnego. Obecnie obowiązujące akty prawne stają się nieczytelne i niezrozumiałe dla „zwykłych" członków wspólnot samorządowych. Ich znaczenie nie wynika bowiem z literalnej wykładni przepisów, lecz kształtowane jest przez bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, sądów administracyjnych czy poglądy doktryny prawa administracyjnego. Tym samym Komisja Kodyfikacyjna mogłaby zrealizować wyrażony w Zasadach Techniki Prawodawczej postulat, zgodnie z którym w przypadkach gdy zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana (wszystkie te przesłanki są spełnione w przypadku samorządowych ustaw ustrojowych), opracowuje się projekt nowej ustawy, odstępując od dokonywania kolejnych nowelizacji.

W skład Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego, tak jak innych komisji kodyfikacyjnych, wchodziliby wybitni przedstawiciele nauki i praktyki prawa samorządowego. Jej skład, kreowany odmiennie od składu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, mógłby zapewnić całościowe podejście do prawa samorządowego, oderwane od interesów poszczególnych organizacji samorządowych, częstokroć odmienne oceniających poszczególne instytucje ustrojowego prawa samorządowego.

Komisja mogłaby tworzyć zespoły problemowe zajmujące się poszczególnymi zagadnieniami, w szczególności finansami jednostek samorządu terytorialnego czy prowadzeniem gospodarki komunalnej.

Powołanie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego zdaje się jedyną szansą na zapewnienie spójności i efektywności ustrojowego prawa samorządowego. Od jakości tej gałęzi prawa zależeć będzie dalszy rozwój Polski i jej pozycja w Unii Europejskiej. ?

CV

Krystian M. Ziemski – prof. dr hab. Wydziału Prawa i Administracji UAM, założyciel kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu