Olejnik: Niezależny prokurator w niebezpiecznym uścisku

W minionym roku po raz kolejny byliśmy świadkami niezrozumiałych dla większości obywateli przepychanek między premierem Donaldem Tuskiem i prokuratorem generalnym Andrzejem Seremetem. Tłem był przedłużający się termin przyjęcia bądź odrzucenia sprawozdania z rocznej działalności prokuratury przez szefa rządu. Ponieważ problem pojawia się systematycznie od trzech lat, czyli od rozdzielenia funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego, warto się zastanowić nad przyczynami takiej sytuacji oraz możliwościami naprawczymi. Trzeba się bowiem zgodzić, iż przyjęcie lub odrzucenie kolejnego sprawozdania prokuratora generalnego dotyczy nie tylko wzajemnych relacji osobistych bardzo wysokich funkcjonariuszy państwowych. Może też doprowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania państwa oraz zagrozić bezpieczeństwu jego obywateli. Równie ważne jest więc ustalenie, czy przyczyną swoistych tarć na szczytach władzy są wadliwe rozwiązania prawne, względy personalne czy też doraźne potrzeby polityczne rządzącej koalicji.

Skazani na konflikt?

Źródło kontrowersji zapewne leży w ustawie z 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze, na mocy której dokonano rozdzielenia funkcji ministra sprawiedliwości oraz prokuratora generalnego. Stosowne zmiany ustawowe weszły w życie 31 marca 2010 r. i od tego momentu datuje się budowa nowej niezależnej prokuratury.

Pierwszym prokuratorem generalnym wskazanym przez Krajową Radę Sądownictwa i powołanym na tę funkcję przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego został Andrzej Seremet. Nowe regulacje prawne w miarę czytelnie wkomponowały prokuraturę w system funkcjonowania organów państwa, zwłaszcza określiły wzajemne relacje z prezydentem oraz władzą ustawodawczą i wykonawczą. Od początku wprowadzania zmian szczególne kontrowersje budziły uprawnienia ministra sprawiedliwości pozbawiające prokuraturę pełnej samodzielności finansowej oraz związane z kształtowaniem wewnętrznego ustroju prokuratury. Nie może bowiem budzić najmniejszej wątpliwości, iż pozbawienie prokuratury samodzielności finansowej wprost uderzyło w istotę jej niezależności. Żadnej wizji nie da się przecież realizować bez zagwarantowania na ten cel właściwych środków finansowych, trzeba dodać: zabezpieczonych w sposób prawnie obiektywny, niezależnie od woli politycznej partii sprawującej aktualnie władzę.

Z kolei całkowicie nowe uprawnienia wkraczające niejako w obszar pełnej i niczym nieskrępowanej niezależności prokuratury, uzyskał prezes Rady Ministrów. Artykuł 10e ust. 1 ustawy o Prokuraturze nakłada bowiem na prokuratora generalnego obowiązek przedstawiania prezesowi Rady Ministrów sprawozdania z rocznej działalności prokuratury nie później niż do końca pierwszego kwartału roku następnego, który sprawozdanie przyjmuje albo je odrzuca. W przypadku odrzucenia sprawozdania ustawa uprawnia premiera do wdrożenia stosownej procedury odwołania prokuratora generalnego z pełnionej funkcji. Obowiązujący system prawny nie określa jednak, w jakim terminie premier jest zobowiązany podjąć decyzję o przyjęciu bądź odrzuceniu sprawozdania. Przywołany wcześniej art. 10e ustawy o prokuraturze dodatkowo precyzuje jedynie, iż w razie potrzeby prezes Rady Ministrów może zażądać od prokuratora generalnego uzupełnienia przedstawionej informacji w terminie trzech miesięcy, a nadto, iż podejmując decyzję odnośnie do przyjęcia lub odrzucenia sprawozdania, musi mieć na względzie wykonywanie zadań przez prokuratora generalnego polegających na strzeżeniu praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw.

W dotychczasowej trzyletniej praktyce prokurator generalny zawsze dochowywał obowiązujących terminów złożenia sprawozdania rocznego. Nie odnotowano także, aby premier wnioskował o uzupełnienie otrzymanego sprawozdania bądź zażądał od prokuratora generalnego przedstawienia informacji na określony temat związany ze strzeżeniem praworządności oraz czuwaniem nad ściganiem przestępstw. Należy więc wnioskować, iż zakres przedłożonej premierowi informacji każdorazowo był wystarczający do jej przyjęcia lub odrzucenia, jak również, że w toku rocznej działalności prokuratury nigdy nie wystąpiły zjawiska, które mogłyby wzbudzić zaniepokojenie rządu i wymagały zasygnalizowania w tym trybie prokuratorowi generalnemu potrzeby zajęcia się problemem. Jeżeli więc w przytoczonych warunkach premier każdorazowo podejmował decyzję po bardzo wielu miesiącach zastanawiania się i przekazywania w tym czasie opinii publicznej rozlicznych i urozmaiconych opinii na temat pracy prokuratury i prokuratora generalnego, to zrozumiałe jest, iż rodzi to podejrzenia o pozamerytoryczne przyczyny takiego zachowania, a nawet zasadne przyjęcie, iż premier wykorzystuje swoją pozycję ustrojową w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym oraz ukształtowanymi zwyczajami państwa prawa. Można nawet odnieść wrażenie, iż premier stosował w ten sposób swoisty i niedopuszczalny szantaż wobec prokuratora generalnego, a przynajmniej w krzywym zwierciadle przedstawiał relacje występujące pomiędzy urzędami Prokuratora Generalnego i Prezesa Rady Ministrów. W normalnych warunkach decyzja premiera powinna zostać podjęta w rozsądnym i możliwie szybkim terminie, ponieważ tylko wtedy mogłaby spełnić przewidzianą dla niej funkcję ustrojową.

To nie był przypadek

Przyjmując bowiem racjonalność działań ustawodawcy, należy założyć, iż wzajemne relacje prezesa Rady Ministrów i niezależnego prokuratora generalnego nie zostały ukształtowane przypadkowo, lecz miały na celu przyjęcie takich mechanizmów, które zapewniają wzajemne oddziaływanie i kontrolę władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Należy się przy tym zgodzić z poglądem, iż w chwili obecnej występują poważne i uzasadnione wątpliwości, do której grupy należy zaszeregować niezależną prokuraturę, której kompetencje dotyczą zarówno władzy sądowniczej, jak i wykonawczej.

Tylko taki model ustrojowy zabezpiecza prawidłowe funkcjonowanie państwa i jego organów oraz chroni przed deformacjami te struktury państwa, które pozostają poza obszarem wzajemnego oddziaływania i kontroli. Podkreślenia przy tym wymaga, iż przyjęty w obowiązującej ustawie o prokuraturze zakres kompetencyjny, w tym zwłaszcza związany z bezpieczeństwem państwa, strzeżeniem praworządności czy też ściganiem przestępstw, krzyżuje się z uprawnieniami władzy wykonawczej i premiera.

Nie może więc dziwić, iż niezależna prokuratura w obecnym kształcie ustrojowym musi być powiązana stosownymi mechanizmami z władzą wykonawczą. Taką rolę między innymi spełnia instytucja składania premierowi przez prokuratora generalnego rocznego sprawozdania z działalności prokuratury. Doświadczenia ostatnich trzech lat jednoznacznie przy tym wskazują, iż niezależny prokurator generalny też wymaga stosowania zewnętrznych działań o charakterze motywacyjnym, korygującym, mobilizującym i kontrolnym. Przywoływana nader często w minionych latach swoista filozofia: „nic nie zrobię, gdyż nic nie mogę", jest przecież kompromitująca dla funkcjonowania państwa i jego organów. Państwo musi bowiem działać w sposób sprawny i skuteczny. Przyjęty model w żaden sposób nie narusza jednak niezależności prokuratora generalnego, który posiada bardzo solidne zabezpieczenie ustrojowe, wymagające dla jego odwołania kwalifikowanej większości sejmowej. Trzeba dodać, iż są to wymagania zdecydowanie większe niż te, które chronią premiera i jego konstytucyjnych ministrów.

Istota sygnalizowanego problemu leży więc nie w wadliwie ukształtowanych rozwiązaniach prawnych, lecz raczej w niewłaściwym stosowaniu przez premiera przekazanych do jego kompetencji rozwiązań ustrojowych. Godzi się przy tym zauważyć, iż przyjęcie lub odrzucenie sprawozdania prokuratora generalnego z rocznej działalności prokuratury nie jest mało znaczącą czynnością formalną, lecz ma na celu wywołanie daleko idących konsekwencji w relacjach z prokuraturą. Właśnie w tym trybie premier ma bezpośrednią prawną możliwość precyzowania swoich ocen oraz definiowania oczekiwań dotyczących funkcjonowania prokuratury.

Bez względu na rodzaj decyzji premiera prokuratura musi znać motywację przyjętej oceny oraz mieć możliwości wdrożenia ewentualnych działań o charakterze naprawczym. Jeżeli premier podejmuje swoją decyzję w tym zakresie w końcowych dniach roku, to nie daje prokuraturze żadnych szans na jakąkolwiek korektę przyjętej wcześniej i stosowanej w minionym okresie praktyki. Z dużym prawdopodobieństwem można więc założyć, iż kolejne sprawozdanie prokuratora generalnego może być podobne do wcześniejszych. Jakaś część odpowiedzialności z tego tytułu spada więc na premiera. Wskazuje także na niezbyt sprawne funkcjonowanie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, która nie potrafi się uporać w rozsądnym terminie z ustrojowymi obowiązkami premiera. Powyższa uwaga tylko wtedy ma oczywiście sens, jeżeli wcześniej wykluczymy celowe działania zmierzające do destabilizacji prokuratury. Wzajemne przepychanki prawne niezbyt dobrze też świadczą o sposobie sprawowania władzy w państwie. W dojrzałych demokracjach zawsze tam, gdzie występuje niedostatek regulacji prawnej, obowiązuje wypracowany przez lata zwyczaj rodzaj postępowania, którego naczelną przesłanką zawsze jest dobro interesu publicznego, zaś jego rygory są niejednokrotnie silniejsze niż prawo stanowione.

W trakcie rozpoznawania w minionym roku sprawozdania prokuratora generalnego doszło do kolejnego paradoksu i sprzeczności prawnej. Premier oświadczył, iż nie przyjmuje rocznego sprawozdania prokuratury, natomiast nie ma zastrzeżeń do wykonywania obowiązków przez prokuratora generalnego. Trzeba przyznać, iż to bardzo ciekawe ujęcie problemu, zwłaszcza w takiej instytucji jak prokuratura, z jej naczelną zasadą hierarchicznego podporządkowania, w której gratulacje za wszystkie sukcesy przyjmuje jej szef, czyli prokurator generalny, a jednocześnie ponosi odpowiedzialność za ewentualne porażki.

Przyjęta konstrukcja prawna pozostaje też w oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, a zwłaszcza z przywołanym już art. 10 e ust. 5 ustawy o prokuraturze, z którego jednoznacznie wynika, iż, przyjmując lub odrzucając sprawozdanie z rocznej działalności prokuratury, prezes Rady Ministrów bierze pod uwagę realizację zadań przez prokuratora generalnego w zakresie strzeżenia praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw. Przytoczona regulacja w sposób nierozerwalny wiąże więc efekty działań prokuratury z oceną wykonywania ustawowych zadań służbowych przez prokuratora generalnego. Lapsus, przeoczenie czy też celowa konstrukcja – oto jest pytanie, a w każdym razie przyczynek do kontestowania decyzji podjętej przez premiera oraz jej poprawności prawnej. Tylko czy o takie standardy państwa prawa chodziło premierowi, kiedy, przejmując władzę po niechlubnych doświadczeniach lat 2005–2007, decydował się na rozdzielenie funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego?

Odpowiedź na pytanie o właściwą diagnozę problemu wcale nie jest prosta. Przywołane rozważania wskazują raczej, iż brak ustawowego terminu do rozpoznania przez premiera rocznego sprawozdania z działalności prokuratury był tylko pretekstem, wykorzystanym pod wpływem politycznej potrzeby chwili. Po raz kolejny podkreślenia wymaga, iż drobny z pozoru niedostatek legislacyjny nie zwalniał przecież premiera z racjonalnego i sprawnego działania. Faktycznie spór dotyczy roli i miejsca prokuratury w systemie organów demokratycznego państwa oraz wzajemnych relacji z władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Wbrew pozorom te relacje wcale, jak się okazało, nie są jasne i czytelne. Bezwzględnie wymagają więc większej precyzji oraz wprowadzenia mechanizmów zabezpieczających przed próbami nieuprawnionego uzyskania pozycji dominującej przez któregokolwiek uczestnika tych relacji.

Od 1989 r., w którym Polska wkroczyła w okres przyśpieszonej transformacji ustrojowej, elity polityczne nie potrafią się porozumieć w sprawie modelu funkcjonowania prokuratury w nowoczesnym państwie prawa. W konsekwencji, jako bardzo istotny organ w państwie, została pominięta w regulacjach zakreślonych w konstytucji z 1997 r. oraz działa na podstawie wielokrotnie nowelizowanej ustawy z 1985 r. Przez wszystkie te lata była jednocześnie obszarem politycznej walki o uzyskanie możliwości wpływu na jej funkcjonowanie, a zwłaszcza na podejmowane decyzje merytoryczne w jednostkowych sprawach. Wydaje się, iż okres ponad dwudziestu już lat funkcjonowania rozwiązań prowizorycznych jest aż nadto wystarczający. Nadszedł czas podjęcia próby nakreślenia ramowych rozwiązań dla nowoczesnej prokuratury jutra, która będzie służyła państwu i społeczeństwu, nie zaś doraźnym potrzebom politycznym. Projektowane rozwiązania legislacyjne powinny przy tym zabezpieczać stabilność działania prokuratury przed ewentualnymi zawirowaniami politycznymi i próbami wprowadzenia zmian niezbędnych do realizacji partyjnych celów dominującej w danym momencie partii politycznej. Wcześniej niezbędna jest otwarta i publiczna debata o przyszłości prokuratury.

Niejasne relacje

Dotychczas prowadzona od wielu lat dyskusja, jakkolwiek zaowocowała rozdzieleniem w 2010 r. funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego, nie doprowadziła do pełnej polaryzacji stanowisk w tym zakresie, a zwłaszcza nie spowodowała jasnego określenia kompetencji prokuratury oraz jej relacji z władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Można przyjąć, iż istotnym krokiem w tym kierunku była debata przeprowadzona 30 maja 2013 r. z inicjatywy prezydenta RP na temat roli i miejsca prokuratury w systemie organów demokratycznego państwa. W toku dyskusji zarysowały się dwie główne koncepcje projektowanych zmian. Prokuratury powiązanej z sądem i zajmującej się głównie kierowaniem do sądów oraz popieraniem aktów oskarżenia oraz prokuratury w dotychczasowym kształcie ustrojowym z szerszymi uprawnieniami związanymi również ze strzeżeniem praworządności oraz czuwaniem nad ściganiem przestępstw.

Uczestniczący w dyskusji prokurator generalny oraz przewodniczący Krajowej Rady Prokuratury nie uzgodnili swoich stanowisk i zaprezentowali odmienne poglądy na przyszłość prokuratury. Nie dziwi więc, iż dalsze prace związane z opracowaniem nowej ustawy o prokuraturze podjął minister sprawiedliwości, zaś przyjęte w dotychczasowych projektach rozwiązania zezwalają na zasadne przyjęcie, iż zostanie zachowany jej dotychczasowy kształt ustrojowy, uwzględniający zwłaszcza oprócz zadań tradycyjnych, również strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw.

Więcej wyobraźni

Niewątpliwie jest to słuszny kierunek. Żadna reforma prokuratury nie może być wdrażana w oderwaniu od wizji funkcjonowania całego państwa oraz jego organów. Obraz prokuratury sądowej zapewne dla wielu jest bardzo atrakcyjny, ale wymaga też wskazania organów i osób, które mogłyby przejąć od prokuratury obowiązki związane ze strzeżeniem praworządności, czuwaniem nad ściganiem przestępstw, nadzorem nad działaniami procesowymi prowadzonymi przez policję i inne służby uprawnione oraz wieloma innymi.

Poza sporem pozostaje, iż najszersze możliwości działania w tym zakresie ma właśnie prokuratura wraz z posiadanym potencjałem ludzkim oraz logistycznym. Tworzenie kolejnych struktur oraz mnożenie nowych bytów administracyjnych zapewne nie wpłynie na sprawność działania państwa. Może natomiast wywołać kolejny chaos kompetencyjny oraz niewątpliwie spowoduje konieczność wydatkowania publicznych środków na utrzymanie powołanych instytucji. Problem tylko w tym, aby przyjęta koncepcja uwzględniała w toku dalszych prac legislacyjnych wszystkie uwarunkowania związane z precyzyjnym określeniem zadań prokuratury oraz jej miejsca w systemie organów państwa wraz ze wszystkimi mechanizmami zabezpieczającymi jej niezależność. Projektowane zmiany tylko wtedy będą miały sens, jeżeli uwzględnią wszystkie możliwe wymagania ponadczasowe, związane z bezpieczeństwem państwa i jego obywateli, a pozostaną w oderwaniu od doraźnych potrzeb politycznych ich twórców.

Nie jest to refleksja bezprzedmiotowa. W ostatnim projekcie ustawy z listopada 2013 r. zostały wprowadzone dwa niepokojące zapisy, zapewniające władzy wykonawczej uprzywilejowaną i dominującą pozycję wobec niezależnej prokuratury, a nawet podważające sens jej niezależności. W art. 7 § 1 projektu ustawy zaprojektowano mianowicie, iż Rada Ministrów wydaje niezależnej prokuraturze swoiste wytyczne w ten sposób, że nie później niż do końca każdego roku wyznacza zasadnicze kierunki polityki karnej na następny rok, określając w nich bieżące problemy ścigania przestępstw, przepisy prawa karnego, których stosowanie uznaje za szczególnie istotne dla realizacji polityki karnej oraz poszanowania praw i wolności człowieka i obywatela, a także przepisy prawa karnego, których stosowanie wymaga oceny. Doprawdy, dziwaczny to zapis, a poniekąd sprzeczny z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Zasada legalizmu nakłada bowiem na prokuratora obowiązek ścigania wszystkich czynów zabronionych przez prawo, i to bez żadnych założeń preferencyjnych. Nie ma zresztą najmniejszych przeszkód, aby władza wykonawcza takie wytyczne przekazywała podległym sobie organom, w tym zwłaszcza policji oraz innym służbom uprawnionym. Skuteczność działania policji w zakładanych zakresach naturalną koleją rzeczy musi się bowiem przełożyć na aktywność prokuratury, która zgodnie z art. 15 obowiązującego kodeksu postępowania karnego sprawuje nadzór nad procesowymi działaniami policji i musi zająć procesowe stanowisko we wszystkich sprawach przekazanych jej przez policję.

Dominująca pozycja

Projekt ustawy przewiduje ponadto, iż prezes Rady Ministrów może wystąpić do Sejmu z wnioskiem o odwołanie prokuratora generalnego przed upływem kadencji, jeżeli prokurator generalny sprzeniewierzy się złożonemu ślubowaniu. Jest to oczywiście podstawa całkowicie abstrakcyjna i niewątpliwie mająca na celu zabezpieczenie swobody działania premiera w relacjach z prokuratorem generalnym. Z góry zakłada przy tym dominującą pozycję premiera, który według swojego uznania może w dowolnym czasie wystąpić o odwołanie prokuratora generalnego, i to bez podania żadnych poważnych i konkretnych przyczyn. Wydaje się, iż w tym przypadku władza wykonawcza reprezentowana przez ministra sprawiedliwości próbuje zabezpieczyć jedynie swoje interesy, abstrahując przy tym od długofalowych interesów państwa i jego obywateli oraz od modelowych zakresów kompetencyjnych poszczególnych władz. Zapis zresztą o tyle zbędny, iż również w przypadku odrzucenia rocznego sprawozdania z działalności prokuratury występują wszelkie przesłanki wdrożenia procedury zmierzającej do odwołania prokuratora generalnego z pełnionej funkcji. Widać raz do roku to za mało, władza wykonawcza woli układ, w którym karzący miecz Damoklesa wisi nad głową prokuratora generalnego przez cały czas.

Dzisiaj nie może także budzić najmniejszych wątpliwości, iż podstawowym i skutecznym zabezpieczeniem niezależności prokuratury jest wprowadzenie wszystkich regulacji z tym związanych do konstytucji. Po opracowaniu nowej ustawy o prokuraturze powinien to być kolejny krok ustawodawcy. Jak uczy doświadczenie lat minionych, ustawę zwykłą można zmienić w trybie iście ekspresowym. Już dzisiaj słychać zapewnienia jednej z opozycyjnych partii politycznych, iż po zdobyciu władzy ponownie podporządkuje prokuraturę ministrowi sprawiedliwości i zapewne wykorzysta tak jak w niedalekiej przeszłości. Wymagania konstytucyjne są bardziej rygorystyczne. Twórzmy więc prawo, które będzie się samo broniło mechanizmami zabezpieczającymi przed tymi, którzy w przyszłości zechcą go użyć niezgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Pamiętajmy również, iż dobre prawo oraz właściwe zabezpieczenie mechanizmów gwarantujących niezależność prokuratury może w przyszłości skutecznie chronić wszystkich, którzy będą zagrożeni represjami o podtekście rozrachunkowym i politycznym.

Autor jest prokuratorem Prokuratury Generalnej ?w stanie spoczynku