Góreczny: Prawo powielaczowe wiecznie żywe

W 2014 r. rozpoczął się nowy okres programowania w rozdziale środków unijnych, w tym również w zakresie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Obowiązuje już nowe rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. W Polsce trwają jednakże jeszcze prace nad nowym Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich. Jest to zatem dobry moment, aby zastanowić się nad dotychczas obowiązującymi rozwiązaniami i poprawić w nich to, co nie funkcjonowało najlepiej lub wymaga korekty.

Jednym z obszarów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013, którego wdrażaniem zajmował się samorząd województwa (i wciąż się zajmuje – ze względu na konieczność zachowania przez beneficjentów trwałości projektów), w osi 3 – „Jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej" jest działanie „Odnowa i rozwój wsi". Jego celem, zgodnie z opisem zawartym w dokumencie programowym, jest poprawa jakości życia na terenach wiejskich przez zaspokojenie potrzeb społecznych i kulturalnych mieszkańców wsi oraz promowanie tych terenów. Ma ono umożliwić rozwój tożsamości społeczności wiejskiej, zachowanie dziedzictwa kulturowego i specyfiki obszarów wiejskich oraz wpłynąć na wzrost ich atrakcyjności turystycznej i inwestycyjnej. Należy przy tym zauważyć, że operacje odpowiadające warunkom przyznania pomocy w omawianym działaniu mogą być także dofinansowane w ramach tzw. małych projektów objętych działaniem „Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" (oś 4 PROW 2007–2013 – „Leader").

Przykład świetlicy

W praktyce powstało, względnie zostało wyremontowanych, a także doposażonych, wiele świetlic wiejskich. Z jednej strony niewątpliwe wpłynęło to pozytywnie na jakość życia na terenach wiejskich, chociażby z tego względu, że lokalne społeczności zyskały nowoczesne miejsca spotkań lub wydarzeń kulturalnych, jednakże z drugiej strony przed beneficjentami (którymi najczęściej w omawianym zakresie były gminy) postawiony został problem ich należytego zagospodarowania, z czym wiąże się np. zatrudnienie dodatkowego pracownika lub oddelegowanie jednego z dotychczasowych – w celu sprawowania pieczy nad świetlicą oraz organizowania tam imprez. Oczywiste jest, że większość gmin nie może sobie na to pozwolić, w efekcie czego wiele świetlic jest wykorzystywanych jedynie okazjonalnie.

Dodatkowym ograniczeniem w ich efektywnym wykorzystaniu jest brak możliwości zarobkowania na nich. Skoro bowiem gmina wybudowała lub wyremontowała świetlicę, wydaje się oczywiste, że lokal ten powinien przynosić korzyści nie tylko niematerialne dla mieszkańców, ale także wymierne, finansowe dla samorządu – jako jej właściciela.

Jednakże już w pkt 62 preambuły rozporządzenia 1698/2005 (obowiązującego w okresie programowania 2007–2013) zapisano, że w celu zapewnienia skuteczności, uczciwości i trwałego wpływu pomocy z EFRROW powinny istnieć przepisy gwarantujące, że operacje związane z inwestycjami są trwałe oraz uniemożliwiają korzystanie z tego funduszu w celu wprowadzenia nieuczciwej konkurencji (analogiczny zapis – zawierający odesłanie do art. 107 i nast. traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w zakresie ochrony konkurencji – znajduje się w pkt 52 preambuły aktualnie obowiązującego rozporządzenia nr 1305/2013). Z zapisu tego można zatem jedynie wywieść, że operacje współfinansowane z PROW nie mogą prowadzić do zaburzeń konkurencji na rynku. Szczegółowe uregulowania wypełniające tę dyrektywę kierunkową powinny zatem znaleźć się w prawie krajowym. Zgodnie z pkt 3 kryteriów dostępu działania „Odnowa i rozwój wsi" opisanych w PROW 2007–2013, pomoc finansowa może być przyznana, jeżeli projekt nie ma charakteru komercyjnego. Jednakże ani w programie, ani w żadnym innym akcie prawnym dotyczącym PROW 2007–2013 nie określono definicji komercyjnego charakteru operacji.

Literalne odczytanie zapisu o braku komercyjnego charakteru danej operacji oznacza, że dana operacja ma nie tylko nie generować dochodów, ale także przychodów, co ma miejsce w przypadku odpłatnego udostępniania lokali wybudowanych lub wyremontowanych przy współudziale środków pomocowych. Brak definicji legalnej komercyjnego charakteru danej operacji oznacza, że za takowy może być uznana każda odpłatna czynność związana z przedmiotem operacji współfinansowanej ze środków EFRROW. Jest to jednakże interpretacja skrajnie niekorzystna dla beneficjentów, znacznie ograniczająca możliwości zagospodarowywania m.in. świetlic wiejskich. W praktyce zatem gminy mogłyby jedynie udostępniać je podmiotom trzecim nieodpłatnie.

W celu ułatwienia beneficjentom starania się o przyznanie pomocy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odgrywająca w PROW 2007–2013 rolę agencji płatniczej, opracowuje m.in. formularze wniosków o przyznanie pomocy, jak również instrukcje ich wypełniania. W poszczególnych wersjach instrukcji wypełnienia wniosku o przyznanie pomocy zarówno z działania „Odnowa i rozwój wsi", jak i „Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" w zakresie operacji odpowiadających warunkom przyznania pomocy z działania „Odnowa i rozwój wsi" zapisano, że „w przypadku, gdy zaktualizowana wartość netto (NPV) operacji jest niższa od 25 proc. wartości całkowitych kosztów operacji, to operacja nie generuje znacznego dochodu netto. W przypadku gdy zaktualizowana wartość netto (NPV) operacji jest równa lub wyższa od 25 proc. wartości całkowitych kosztów operacji, to operacja generuje znaczny dochód netto. W tym przypadku operacja nie może zostać dofinansowana ze środków programu".

Stanowisko ministra

Na podobnym stanowisku stoi  minister rolnictwa i rozwoju wsi, który pełni funkcję instytucji zarządzającej. W piśmie z 9 marca 2011 r., nr ROWwds-ar-504-22/11/1320 (cytowanym na stronie internetowej Gminy Lubań) wyraził on stanowisko, iż „świetlica wiejska może być udostępniana mieszkańcom na okolicznościowe imprezy, pod warunkiem że zachowany zostanie cel projektu i obiekt będzie stanowił centrum kulturalne gminy, natomiast dochód w wysokości nieprzekraczającej 25 proc. wartości całkowitych kosztów przedsięwzięcia będzie wykorzystany na pokrycie kosztów utrzymania świetlicy". Analogiczne stanowisko prezentowane jest w dostępnej na stronie internetowej ministerstwa broszurze – „Odnowa i rozwój wsi – najczęściej zadawane pytania", w której podkreślono, że realizacja projektu uzależniona jest od wysokości zaktualizowanej wartości netto przedsięwzięcia – wskaźnika NPV.

Jak już wyżej wspomniano, ww. zapis o ustaleniu dopuszczalnego poziomu dochodowości operacji dofinansowanych z PROW 2007–2013 w ramach działania „Odnowa i rozwój wsi" nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Konstytucyjnymi źródłami prawa są bowiem konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia; źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W żadnym z takich aktów nie zawarto wymogu, o którym mowa w instrukcjach wypełniania wniosków oraz interpretacjach instytucji zarządzającej. Jedyną powszechnie obowiązującą normą prawną jest więc zapis w programie o zakazie komercyjnego charakteru operacji. Z drugiej strony nieuwzględnienie omawianej interpretacji instytucji zarządzającej oraz płatniczej doprowadziłoby w praktyce do zaniku organizowania jakichkolwiek imprez w świetlicach wiejskich, gdyż nie byłoby możliwości ich wynajmowania nawet za zwrotem poniesionych kosztów (np. ogrzewanie, energia elektryczna itp.).

Na marginesie należy wskazać, iż analogiczny problem nie występuje jedynie w działaniu „Odnowa i rozwój wsi", ale także w innych, w szczególności w działaniu „Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej", w ramach którego dofinansowane są inwestycje m.in. z zakresu gospodarki wodno-ściekowej na terenach wiejskich (np. budowa sieci kanalizacyjnych).

Ustanowienie ww. zasady zawartej w instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy jest zatem typowym działaniem zastępczym, w którym luki prawne próbuje się uzupełniać stosownymi interpretacjami. W omawianym przypadku jest to o tyle dziwne i niezrozumiałe, że interpretacje dopuszczające osiągnięcie przez beneficjenta jakiegokolwiek dochodu z projektu objętego dofinansowaniem wydaje m.in. minister rolnictwa i rozwoju wsi posiadający jednocześnie delegację do wydawania rozporządzeń, w których kwestie te mógłby normatywnie uregulować, czego jednakże nie uczynił.