Zmiany w prokuraturze - drobny remont to za mało

W zamieszczonym w „Rzeczpospolitej" z 16 września 2015 r. artykule „Balcerowicz musi mieć rację" adwokat i profesor UW dr hab. Antoni Bojańczyk odnosi się do raportu Fundacji Obywatelskiego Rozwoju z 8 września 2015 r. „Następne 25 lat. Jakie reformy musimy przeprowadzić, by dogonić Zachód?". Autor poddał krytyce niektóre propozycje zawarte w raporcie, m.in. te dotyczące zagadnień związanych z problemami polskiej prokuratury. Nie dyskutując z zawartością całego artykułu, warto się odnieść do tych kwestii, gdyż właściwe funkcjonowanie prokuratury ma niewątpliwie duże znaczenie, a stanowisko prof. Bojańczyka skłania do polemiki. Krytyka autora tekstu odnosi się do wniosków zawartych w raporcie. Te jednak w odniesieniu do działania prokuratury w Polsce oparte są w dużej mierze na wynikach badań przeprowadzonych na zlecenie Ministerstwa Sprawiedliwości przez Wojciecha Jasińskiego oraz Karolinę Kremens i opublikowanych w opracowaniu „Obciążenie powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i prokuratorów postępowaniami przygotowawczymi w 2011 r.". Opracowanie to, co należy podkreślić, nie aspirowało do kompleksowej analizy działalności prokuratury w Polsce, ale ograniczone zostało do oceny wycinka jej działalności, tj. obciążenia powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów na poszczególnych szczeblach (w rejonach, okręgach i apelacjach).

Na czym polega problem

Odwołując się do wniosków raportu FOR, prof. Bojańczyk kwestionuje pogląd, że jedną z najpoważniejszych wadliwości w funkcjonowaniu prokuratury jest, znajdujące swoje odzwierciedlenie w strukturze organizacyjnej jej jednostek, rozwiązanie polegające na tym, że przed sądem odwoławczym występuje prokurator, który nie prowadził lub nie nadzorował danej sprawy. Odnosząc się do tej krytyki, należy na wstępie zauważyć, że ani z raportu, ani tym bardziej z opinii z 2013 r. nie wynika, iż jest to jedyny i najważniejszy problem polskiej prokuratury. Nie można go jednak bagatelizować, tym bardziej że reforma procesu karnego, która weszła w życie 1 lipca 2015 r., zmierzająca ku jego większej kontradyktoryjności, dotyczy także postępowania odwoławczego i wymusza aktywność stron (w tym przede wszystkim oskarżyciela, na którym spoczywa ciężar dowodu) również w jego toku.

Niewątpliwie funkcja oskarżyciela publicznego w całym postępowaniu sądowym pełniona przez prokuratora prowadzącego lub nadzorującego sprawę w postępowaniu przygotowawczym jest wówczas rozwiązaniem optymalnym. Model ten zwiększa zarazem odpowiedzialność za prowadzoną sprawę, a w konsekwencji przeciwdziała rozmyciu odpowiedzialności za wynik postępowania, którego znaczenie akcentuje prof. Bojańczyk. Powierzenie sprawy aż do momentu wydania prawomocnego orzeczenia temu samemu prokuratorowi (oczywiście w ramach realnych możliwości kadrowych) pozwoli ponadto lepiej spożytkować potencjał kadrowy prokuratury i wykorzystać wiedzę i doświadczenie prokuratorów z wydziałów postępowania sądowego do wykonywania innych zadań.

Oczywiście nie jest to cudowne remedium na bolączki polskiej prokuratury. Wydaje się jednak przynajmniej wartym rozważenia krokiem na drodze do racjonalizacji obciążenia obowiązkami w ramach powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Prof. Bojańczyk za rzeczywisty problem w funkcjonowaniu prokuratury uważa „uczestniczenie w postępowaniu przed sądami pierwszej instancji prokuratorów czerpiących swą wiedzę o sprawie z pobieżnego przeglądu podręcznych akt sprawy, dokonywanego już w toku rozpraw, i często niepotrafiących zająć żadnego racjonalnego stanowiska w kwestii prowadzonych dowodów". Stanowisko to razi jednak nieuprawnioną generalizacją, a także formułowane jest w sposób, który mógłby błędnie sugerować, że brak należytego przygotowania do sprawy zdarza się wyłącznie prokuratorom, gdy nieraz to postawa strony przeciwnej wpływa negatywnie na sprawność procesu. Ponadto zupełnie abstrahuje ono od powodów dostrzegalnej w praktyce bierności prokuratorów w toku rozprawy przed sądem. Po pierwsze zatem, należy zauważyć, że z badań przeprowadzonych na zlecenie Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, iż obciążenie obowiązkami tzw. prokuratorów liniowych, prowadzących i nadzorujących postępowania przygotowawcze na wszystkich szczeblach prokuratury (poza Prokuraturą Generalną), jest tak duże, że czas na zapoznanie się z aktami spraw, z którymi nie mieli styczności wcześniej, jest w praktyce niewystarczający. Po drugie, należy pamiętać, że w modelu procesu karnego obowiązującym do 1 lipca 2015 r. to w zasadzie na sądzie ciążył obowiązek dowiedzenia okoliczności istotnych dla sprawy, ale niewyjaśnionych przez strony.

Przy takim modelu postępowania zupełnie naturalne stało się zatem faktyczne przerzucenie ciężaru dowodzenia na sąd, a nawet przejmowanie go przez sąd bez oczekiwania na przejaw aktywności stron. Sytuacja oskarżyciela była więc komfortowa, gdyż ewentualne niedostatki jego wiedzy o sprawie nie musiały prowadzić (i najczęściej nie prowadziły) do negatywnych dla oskarżenia konsekwencji procesowych.

Po trzecie wreszcie, dość przewrotnie należy zauważyć, że dotknięta, jak to określił Antoni Bojańczyk, „strukturalną patologią" polska prokuratura swoją funkcję oskarżycielską wykonywała bardzo efektywnie, o czym świadczy wskaźnik uniewinnień oscylujący w latach 2013–2014 poniżej 2 proc. wszystkich osądzonych. Oczywiście można mieć wątpliwości, czy wskaźnik ten oddaje całość złożonej rzeczywistości polskiego wymiaru sprawiedliwości, ale niewątpliwie z perspektywy osiągniętego skutku świadczy o efektywności kierowanych przez prokuratorów do sądów skarg. O ile więc należy się zgodzić z prof. Bojańczykiem, że strony nie powinny przychodzić nieprzygotowane na rozprawę, o tyle warto rzetelnie przyjrzeć się przyczynom i skutkom takiego stanu rzeczy, a dopiero później formułować krytyczne oceny pracy prokuratorów.

Przygotowanie śledcze

W kontekście funkcjonowania polskiej prokuratury zaskakuje również stanowisko prof. Bojańczyka odnoszące się do postulatu wprowadzenia specjalizacji prokuratorów. Pośród wszystkich propozycji zmierzających do ulepszenia pracy prokuratury autorom niniejszego tekstu wydaje się on najmniej wątpliwy. Nie jest bowiem prawdą, że wszyscy prokuratorzy mają predyspozycje i są tak wykształceni, że poradzą sobie z każdym typem sprawy karnej. Po pierwsze, posiadanie, nawet znakomitej, wiedzy prawniczej jest dalece niewystarczające do ścigania np. przestępczości gospodarczej, której mechanizmy wymagają wiedzy z zakresu ekonomii, instrumentów rynku kapitałowego czy systemu podatkowego. Wiedzy specjalistycznej wymagają także mniej skomplikowane sprawy, jak choćby te mające za przedmiot wypadki komunikacyjne. Tymczasem, co oczywiste, nie każdy taką wiedzę posiada. W specjalizacji nie chodzi zatem o zamykanie prokuratora w kategorii dwóch–trzech typów spraw, lecz o doskonalenie na wybranych odcinkach. Takie rozwiązanie pozwoli nie tylko najlepiej wykorzystać już posiadane umiejętności, ale także skierować do nich w sposób najbardziej efektywny program szkoleń zawodowych.

Zresztą tendencja do specjalizacji nie omija także innych profesji prawniczych – adwokatów, radców prawnych – co chyba dobitnie świadczy o jej zasadności. Po drugie, specjalizacja prokuratorów częściowo już nastąpiła. Na poziomie prokuratur okręgowych ściganiem przestępstw kryminalnych oraz gospodarczych zajmują się wyodrębnione wydziały. W prokuraturach apelacyjnych jest tak w odniesieniu do przestępczości zorganizowanej i korupcji. Także w wielu prokuraturach rejonowych, zwłaszcza tych bardziej liczebnych, przydziela się prokuratorom referaty specjalistyczne, obejmujące np. przestępstwa seksualne, przestępstwa przeciwko rodzinie i opiece, cyberprzestępczość czy przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Popieranie specjalizacji prokuratorów nie świadczy zatem, jak twierdzi prof. Bojańczyk, o „głębokim niezrozumieniu struktury i zadań prokuratury", ale o wzięciu pod uwagę współczesnych trendów w przestępczości i dążeniu do efektywnego jej ścigania. Konkretne propozycje w specjalizacji prokuratorów autorzy niniejszego opracowania przedstawili w opinii dotyczącej nowego modelu organizacyjnego prokuratury opracowanej w 2014 r. na zlecenie Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości (dostępny na stronie IWS - http://www.iws.org.pl/badania/raporty#prawo%20karne%202014).

Połowiczna reforma

Na zakończenie warto się pokusić o refleksję ogólną. Reforma prawa karnego procesowego, która weszła w życie 1 lipca 2015 r., nie stwarza prokuratorom optymalnych warunków do właściwego wywiązywania się z obowiązków.

W znowelizowanym kodeksie postępowania karnego zachowano bowiem znaczącą rolę prokuratora na etapie postępowania przygotowawczego (można wątpić, czy ograniczone zmiany w tym zakresie będą miały istotne przełożenie na praktykę, zwłaszcza w śledztwach), a jednocześnie znacznie zwiększono obowiązki na etapie postępowania sądowego. Jeżeli zatem prokuratorzy nie będą sobie radzić z nałożonymi na nich nowymi zadaniami, nie będzie to musiał być efekt ich niedbalstwa i braku zaangażowania, ale raczej wynik braku reform strukturalno- -funkcjonalnych prokuratury.

Prace nad nową ustawą o prokuraturze (dotychczasowa, choć nowelizowana, pochodzi z 1985 r.) nie mają końca, a ostatnio dyskusja nad nią przycichła tak bardzo, iż wydaje się, że reforma tej instytucji została wręcz zarzucona. Nowy regulamin prokuratorski, który wszedł w życie na początku bieżącego roku, mający za zadanie dostosować prokuraturę do zmian związanych z nowelizacją procesu karnego, nie odpowiedział na jej realne potrzeby, zwłaszcza z sferze związanej z reformą procedury karnej. Należy więc oczekiwać fundamentalnej modernizacji prokuratury, a nie jedynie doraźnych i kosmetycznych zmian. I tu akurat należy się zgodzić z prof. Bojańczykiem, a autorzy niniejszego artykułu na różnych polach niejednokrotnie już konkretne propozycje formułowali. Zarazem jednak należy pamiętać, że prokuratura jest jednym z elementów systemu wymiaru sprawiedliwości. Jej reformie muszą zatem towarzyszyć zmiany w organizacji i funkcjonowaniu organów ścigania, a zwłaszcza policji. Niestety, dyskusja o kształcie polskiego wymiaru sprawiedliwości toczy się bez przyjęcia szerokiej perspektywy uwzględniającej, że jest on systemem naczyń połączonych. A to właśnie w jakości działań policji ma początek wiele problemów prokuratury i polskiego sądownictwa. Zmiany, które mogłyby spowodować realną i znaczącą poprawę działania szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości, musiałyby być zatem powiązane z poważnymi reformami w policji, zmierzającymi zwłaszcza do jej dofinansowania, zahamowania odpływu doświadczonych funkcjonariuszy, a przede wszystkim zastopowania oraz odwrócenia procesu obniżania się poziomu przygotowania merytorycznego funkcjonariuszy. Pora więc, aby problemem tym poważnie się zainteresować.