1 marca weszła w życie ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej, która znacząco zmienia zasady kontroli rozliczeń podatkowych, zwłaszcza przedsiębiorców. Nadrzędnym celem ustawy jest uszczelnienie systemu podatkowego, czyli skuteczniejsze egzekwowanie wykonania obowiązków podatkowych. Daje ona olbrzymią władzę organom celno-skarbowym. Należy się jednak zastanowić, czy wdrożenie tej ustawy może przynieść skutki inne niż zakładane, zwłaszcza zniechęcić podatników do dobrowolnego wykonania obowiązków.

Nie akceptują, bo nie ufają

Nie budzi dzisiaj wątpliwości, iż podatek jest daniną, która narusza podstawowe prawa i wolności obywatelskie, zwłaszcza prawo własności. Oczywiście nie kwestionuje się konieczności płacenia go na rzecz dobra wspólnego – państwa, które wykonuje zadania na rzecz obywateli. Podatnik jednak ponosi taką ofiarę nie dlatego, że grozi mu odpowiedzialność karna, nawet w takich monstrualnych rozmiarach jak kara 25 lat pozbawienia wolności. Gdyby konieczność świadczenia wynikała tylko z nieuchronności kary, to mielibyśmy do czynienia z prawem restrykcyjnym, które jest właściwe dla innych systemów prawnych niż demokratyczne państwo prawa. Dobrowolne ponoszenie ciężaru podatkowego wynika z akceptacji funkcji państwa, ale także, a może przede wszystkim, z akceptowalności prawa podatkowego.

Oczywiście przekonanie podatnika do tego, by akceptował obowiązek uszczuplenia jego własności na rzecz państwa, to proces złożony i chyba nigdy niemożliwy w stu procentach. Można jednak powiedzieć, iż na realizację tego postulatu ma wpływ nie tylko kształt samego prawa podatkowego, ale także praktyka jego stosowania. O tym pierwszym decydują zwłaszcza normy prawa materialnego, w szczególności efektywne opodatkowanie, czyli wysokość stawek, ulgi, zwolnienia podatkowe czy kwoty wolne od opodatkowania. Ma to wpływ na ocenę, czy opodatkowanie jest sprawiedliwe. Dopiero wtedy podatnik całkowicie dobrowolnie ponosi ten ciężar.

Dla akceptowalności prawa podatkowego ogromne znaczenie mają relacje między podatnikiem a organami podatkowymi. W pierwszej kolejności podatnik powinien mieć możliwość zapoznania się z przepisami, czyli prawo powinno być przejrzyste i proste do zrozumienia. Można śmiało powiedzieć, iż pod tym względem z roku na rok jest gorzej. Poza tym podatnik powinien otrzymywać pewną informację od urzędnika prowadzącego jego sprawy. Tymczasem od lat podatnicy przekonywali się, iż wyjaśnienia ustne nie oznaczają żadnych gwarancji dla podatnika, a często zawierają błędne informacje. Stąd tak ogromna liczba informacji indywidualnych (średnio 38 tys. rocznie). To druzgocący przykład braku zaufania do organów podatkowych.

Mimo wielu inicjatyw na rzecz wzmocnienia pozycji podatnika nie udało się wprowadzić nawet podstawowych regulacji obowiązujących w innych krajach. Propozycja Centrum Dokumentacji i Studiów Podatkowych z 2007 r. wprowadzenia karty praw podatnika czy też inicjatywa polskiego oddziału IFA rozważenia wzmożonej współpracy podatników z organami podatkowymi pozostały bez odpowiedzi. W krajach OECD są to już standardowe regulacje.

Kontrole wypędzają podatki za granicę

Nieufność podatników do organów podatkowych pogłębiała praktyka kontroli podatkowych, zwłaszcza postępowań kontrolnych prowadzonych przez organy kontroli skarbowej. Próbowano powstrzymać takie tendencje poprzez gwarancje wprowadzane w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Za istotne osiągnięcia należy zwłaszcza uznać: ograniczenie czasu kontroli w jednym roku, możliwość prowadzenia tylko jednej kontroli w tym samym czasie, wskazanie miejsca prowadzenia czynności, ograniczenie możliwości przerzucania obowiązków organów na podatnika (kopiowanie, wyszukiwanie dokumentów) itp. Co istotne, ustawa o swobodzie działalności gospodarczej była wielokrotnie nowelizowana. Nowe regulacje były odpowiedzią na próby nadużycia przepisów przez organy, zwłaszcza skarbowe. Wykorzystując skomplikowany system kilku ustaw znajdujących zastosowanie w kontrolach skarbowych, próbowano nie stosować ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W szczególności organy te nie wszczynały kontroli podatkowych, aby nie ograniczać czasu trwania kontroli! Jednocześnie próbowały podejmować czynności kontrolne w siedzibie przedsiębiorcy, co było oczywiście sprzeczne z prawem. O zgrozo, straszyły zarzutami utrudniania kontroli, a nawet oskarżały podatników, którzy próbowali zanegować sprzeczne z prawem praktyki. Co gorsza, sądy karne skazywały podatników, bo kompletnie nie rozumiały przepisów prawa podatkowego.

Taka praktyka, zwłaszcza organów kontroli skarbowej, doprowadziła do braku zaufania podatników, zwłaszcza do wszelkich kontroli podatkowych. A to skutkuje już nieakceptowalnością prawa podatkowego. Jak pokazuje historia opodatkowania, jest to pierwszy krok do buntów podatkowych albo przynajmniej migracji podatkowej do bardziej przyjaznych krajów, nie tylko ze względu na stawki podatkowe.

Co może przynieść ustawa o KAS

Nowa ustawa przewiduje ogromne uprawnienia dla organów celno-skarbowych. Oczywiście cel jest właściwy – walka z oszustami podatkowymi. Nie jest jednak możliwe określenie, iż tylko do takich podatników ma ona zastosowanie. Zapewne skuteczniejsze typowanie do kontroli to ułatwi. Dopiero w jej wyniku możliwe będzie jednoznaczne stwierdzenie, czy z taką sytuacją mamy do czynienia.

Mimo medialnych zapowiedzi musimy mieć świadomość, iż nowy typ kontroli celno-skarbowej może być stosowany do każdego podatnika. Wydaje się także, iż ze względu na potrzeby budżetowe wszystkie średnie i duże przedsiębiorstwa powinny się liczyć z taką kontrolą.

A nowa ustawa daje ogromne możliwości organom celno-skarbowym i jednocześnie drastycznie ogranicza gwarancje procesowe. Po pierwsze, wyłącza stosowanie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Osiągnięcie ostatnich lat przestaje istnieć z dnia na dzień. Po drugie, odstępuje od ograniczonego czasu trwania kontroli. Teoretycznie może ona trwać trzy miesiące, ale w praktyce można ją dowolnie przedłużać. Po trzecie, można prowadzić wiele kontroli jednocześnie. Po czwarte, kontrole można prowadzić w każdym miejscu, co skutkować będzie dodatkowymi kosztami dla przedsiębiorcy. Po piąte, ustawa ta nakłada wiele obowiązków, które dotychczas obciążały organy, np. wydawanie wszystkich niezbędnych dokumentów na potrzeby kontroli.

Oczywiście decydujące znaczenie będzie miało to, w jakich sytuacjach tak restrykcyjne przepisy zostaną zastosowane. Uwzględniając jednak doświadczenie ostatnich lat, mam uzasadnioną obawę, iż nie tylko nie uda się odbudować zaufania podatników do administracji skarbowej, ale też stan nieufności jeszcze się pogłębi. A sytuacja już jest krytyczna. Dlatego należy pamiętać, iż w krótkim czasie może to przynieść chwilowy wzrost dochodów podatkowych. Na dalszą metę jednak prowadzić do spadków wpływów, co będzie bardzo trudne do odzyskania. A to prosta droga do zapaści finansów publicznych.

Autor jest profesorem nadzwyczajnym w Katedrze Materialnego Prawa Podatkowego Uniwersytetu Łódzkiego oraz partnerem zarządzającym w Kancelariach Mariański Group