Marcin Warchoł o zmianach w Krajowej Radzie Sądownictwa: Demokracja zamiast sędziokracji

Władza sądownicza w Polsce to jedyna, w której zasady demokratycznego wyboru zostały ograniczone do minimum. W przeciwieństwie do parlamentu i prezydenta sędziowie nie są wybierani przez naród ani jego przedstawicieli. Mimo że to naród – zgodnie z art. 4 Konstytucji RP – sprawuje w Rzeczypospolitej władzę zwierzchnią: bezpośrednio lub przez swoich reprezentantów, i mimo demokratycznych tradycji polskiego sądownictwa, które sięgają Konstytucji 3 maja.

W myśl pierwszej w Europie konstytucji, którą się szczycimy, obieralność i czasowość funkcji sędziego była uważana za najlepszą gwarancję sędziowskiej niezawisłości, a tym samym sprawiedliwości orzekania. Sędziowie byli wybierani przez sejmiki lub miejskie zgromadzenia. Ten wybór zapewniał należytą legitymację sędziowskiej władzy, zgodnie z zasadą, że wszelka władza bierze swój początek z woli narodu. Z tych szczytnych, a przede wszystkim sprawdzonych w praktyce zasad we współczesnej Polsce pozostało niewiele.

Kooptacja i korporacja

Jedynym łącznikiem między sędziami a ich suwerenem, czyli narodem, jest dziś osoba prezydenta RP. Tylko on w jakimś stopniu legitymizuje demokratycznie sądownictwo. Jego władza pochodzi z wyborów bezpośrednich i powołuje on sędziów niejako w imieniu narodu. Nawet tę prezydencką prerogatywę próbuje jednak kwestionować część sędziowskiego środowiska, narzucając prezydentowi decyzje Krajowej Rady Sądownictwa i żądając wyjaśnień, dlaczego odmawia nominacji niektórym kandydatom.

Przy naborze do zawodu sędziego obowiązuje dziś niedemokratyczny system kooptacji, a zasady awansów są nietransparentne. Jest to sprzeczne z ideą bezstronności i obiektywizmu.

Zwracało już na to uwagę Zgromadzenie Sędziów Sądu Okręgowego w Przemyślu, gdy spośród opiniowanych przez nie kandydatów na sędziów KRS wybrała tego, który otrzymał jeden głos, a odrzuciła jego konkurentów, którzy tych głosów dostali nawet ponad 30. Krytykiem obowiązującego w Polsce modelu był też przez lata prof. Andrzej Rzepliński, który w 2004 r. pisał na łamach „Gazety Wyborczej", że KRS stała się „państwowym związkiem zawodowym konserwującym interesy źle służące polskiemu sądownictwu".

Receptą na niedostatki demokratycznych procedur jest odejście od korporacyjnego modelu funkcjonowania KRS. Jest nią proponowane w przygotowanej przez Ministerstwo Sprawiedliwości reformie rozwiązanie, zgodnie z którym członków KRS będzie wybierał Sejm. Przy jednoczesnym utrzymaniu dotychczasowej procedury powoływania sędziów, w której przeważający głos zachowa środowisko sędziowskie.

Grzech Okrągłego Stołu

Dotychczasowy korporacyjny charakter KRS, ograniczający demokratyczną legitymację trzeciej władzy, to efekt kompromisu zawartego z komunistami przy Okrągłym Stole. Kierując się negatywnymi doświadczeniami z czasów komunizmu, podkreślano wówczas wagę – inaczej niż w krajach demokracji zachodniej – samodecydowania środowiska sędziowskiego o sobie. Dotyczyło to zarówno nominacji sędziowskich, jak i wyboru członków KRS spośród sędziów.

Ta koncepcja – jak wspomina uczestniczący w obradach Okrągłego Stołu Jan Maria Rokita – wzięła się z fascynacji ideą samorządności. On sam ocenia ją dziś bardzo negatywnie: „Kiedy Solidarność obejmowała władzę, większości jej działaczy zdawało się, że dla stworzenia dobrego ustroju wystarczy wszystkim możliwym grupom społecznym i zawodowym przyznać prawo do samorządności, zwalczanej niegdyś przez reżim komunistyczny. Sami mieli się więc rządzić nie tylko sędziowie, adwokaci, radcy i prokuratorzy, lecz także naukowcy, lekarze, architekci, a nawet robotnicy w państwowych firmach. Dzisiaj oczywista jest naiwność takiej filozofii państwa, a z większości tych wszystkich samorządów wynikło wiele społecznego zła, niesprawiedliwości, nepotyzmu i korupcji. Tak dzieje się zawsze, gdy jakiś segment państwa albo rynku oddajemy w pacht jednej grupie zawodowej, która na dodatek ma w tym swój własny interes".

Pierwsza Rada została powołana na mocy ustawy z 20 grudnia 1989 roku o Krajowej Radzie Sądownictwa. Jej członkowie-sędziowie rekrutowali się spośród kadry sędziowskiej nominowanej przez komunistyczną Radę Państwa, która była narzędziem politycznej kontroli nad sądownictwem. Skażona tym „pierworodnym grzechem" KRS, decydowała następnie o powoływaniu do zawodu nowych sędziów.

Nigdy – ani w sensie ustrojowym, ani nawet symbolicznym – nie nastąpiło więc zerwanie z okresem komunistycznym. Konsekwencją był późniejszy brak rozliczeń sędziów dyspozycyjnych wobec komunistycznej władzy i łamiących praworządność. Po 1989 r. z zawodu usunięto tylko jednego sędziego, choć jeszcze w końcu lat 90. typowano, że sędziowskiej godności może zostać pozbawionych ok. 600 osób. Miała to umożliwić ustawa z 1998 r. o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, którzy w latach 1944–1989 sprzeniewierzyli się niezawisłości sędziowskiej. Została jednak zbojkotowana przez środowisko sędziowskie.

Przyjęty w Polsce model funkcjonowania KRS i powoływania sędziów, będący wyrazem tyleż idealistycznych, co naiwnych koncepcji przyjętych przy Okrągłych Stole, odbiega od rozwiązań w krajach demokracji zachodniej. Przede wszystkim w kwestii powiązania sędziów z ich suwerenem, a więc narodem. Pozbawia władzę sądowniczą dostatecznej demokratycznej legitymacji, ograniczając wpływ na jej powoływanie ze strony obywateli czy choćby wybieranych przez nich reprezentantów, jak posłowie. Stoi na drugim biegunie w stosunku do rozwiązań, które przyjęto np. w Niemczech, a które w warunkach obecnego sporu i rozbudzonych emocji w Polsce krytycy zmian uznaliby pewnie za „zamach na demokrację", skarżąc się na nie do międzynarodowych instytucji.

Wbrew Zachodowi

Tymczasem w takich niemieckich krajach związkowych jak Bawaria czy Saksonia jedynym organem uprawnionym do powoływania sędziów landowych jest minister sprawiedliwości. W procedurze nie bierze udziału żadna korporacja zawodowa ani nawet gremium parlamentarne. Przy powoływaniu sędziów do sądów federalnych, w tym do Federalnego Sądu Najwyższego, decydującą rolę odgrywa w Niemczech Rada ds. Wyboru Sędziów (Richterwahlausschuss), która składa się w większości z polityków – po połowie z landowych ministrów sprawiedliwości i przedstawicieli niemieckiego parlamentu (Bundestagu), którymi są zazwyczaj posłowie. Federalny Sąd Najwyższy nie ma żadnego wpływu na to, kto może zostać jego sędzią. Rada ds. Wyboru Sędziów zasięga wprawdzie opinii Rady Prezydialnej Federalnego Sądu Najwyższego, ale nie jest ona wiążąca. Rada przedstawia kandydatury sędziów ministrowi sprawiedliwości Niemiec, a ostateczną decyzję podejmuje prezydent kraju.

W Szwecji Rada Nominacji Sędziowskich – mogąca uchodzić za odpowiednik polskiej Krajowej Rady Sądownictwa – jest powoływana przez rząd. Kandydatów do niej wskazują sędziowie, ale rząd może odmówić ich nominacji. To rząd powołuje także wskazywanych przez Radę kandydatów na sędziów. Ma przy tym prawo odmowy. Zgodnie z aktem o formie rządu, stanowiącym część konstytucji, rząd powinien bowiem kierować się wyłącznie obiektywnymi przesłankami, jak zasługi i kwalifikacje kandydatów. Może nawet powołać na sędziego osobę, której w ogóle nie przedstawiła mu Rada. Podobnie jest w Danii, gdzie Rada Administracji Sądowej składa się z 11 członków powoływanych przez ministra sprawiedliwości.

Również kraje postkomunistyczne, stając jak my przed problemem zerwania z dziedzictwem dyspozycyjnego wobec komunistycznej władzy sądownictwa, w przeciwieństwie do nas uniknęły błędu pozbawienia trzeciej władzy demokratycznej legitymacji i kontroli.

Na Łotwie sędziów powołuje Sejm, na Litwie – także Sejm: w przypadku sędziów Sądu Najwyższego na wniosek prezydenta, a sędziów sądu apelacyjnego powołuje prezydent, ale za zgodą Sejmu.

W Hiszpanii te uprawnienia przysługują Radzie Sądownictwa, ale jest ona powoływana przez parlament.

Model demokratyzacji sądownictwa w Polsce, przyjęty w proponowanej przez Ministerstwo Sprawiedliwości reformie, zapewnia większą równowagę wszystkich trzech władz – sądowniczej, ustawodawczej i wykonawczej – w procedurze powoływania sędziów. Nawiązuje do rozwiązań z powodzeniem funkcjonujących w Hiszpanii, która jest przykładem kraju, gdzie sędziów-członków rady sądowniczej wybiera parlament.