Jacek Kozłowski: Wraca podział województwa mazowieckiego: po co?

Przeciwko temu podziałowi przemawiają zarówno argumenty ekonomiczne, jak i funkcjonalno-przestrzenne a nawet historyczne i ustrojowe. Jedynym powodem, którego nie da się podważyć jest ambicja grupy mazowieckich polityków PiS z Markiem Suskim i Jackiem Sasinem na czele i zielone światło ze strony Jarosława Kaczyńskiego.

Zacząć trzeba od tego, że proponowane od lat uzasadnienie opiera się na całkowicie błędnych założeniach. Jest nim rzekomo krzywdzący dla biednej, peryferyjnej części województwa podział regionalnych funduszy unijnych i konieczność jego zmiany. Żeby cały region mógł się harmonijnie rozwijać – mówią od lat politycy PiS – trzeba podzielić województwo na dwa: Warszawę z otaczającymi powiatami i pozostałą biedniejszą część otaczającą bogate centrum. Dzięki temu w nowej perspektywie unijnej, której planowanie właśnie się zaczyna, można będzie zgłosić 17 zamiast 16 regionów i utworzyć dla Mazowsza dwa odrębne regionalne programy operacyjne. Ten adresowany do Warszawy ma być mniejszy, bo przecież stolica Polski i otaczające powiaty już dawno w rozwoju dogoniły średnią unijną, ten dla pozostałej części województwa nadal będzie korzystał z pełnego dostępu do środków europejskich, bo tak wydzielone województwo byłoby jednym z biedniejszych regionów w Polsce i w Unii Europejskiej. Dzięki temu – czego nie mówią – PiS zdobędzie kolejne województwo wraz z mandatami w sejmiku, stanowiskami marszałka i wojewody i setkami zdublowanych stanowisk do obsadzenia w około 60 urzędach, instytucjach, służbach, inspekcjach i strażach szczebla regionalnego, które trzeba będzie zdublować.

Tyle, że te rzekomo pozytywne efekty proponowanego podziału, to po prostu nieprawda. Podstawowy fakt przemilczany przez PiS to, że już nie trzeba dzielić województwa mazowieckiego aby w nowej perspektywie finansowej Unii Europejskiej móc stworzyć dwa odrębne programy operacyjne dla tego regionu. Przewidując konieczność podzielenia w przyszłości funduszy dla Mazowsza na dwa programy regionalne, polski rząd na wspólny wniosek marszałka województwa i wojewody mazowieckiego z 2014 roku podjął kroki na rzecz zmiany podziału statystycznego województwa mazowieckiego, co jest warunkiem utworzenia dwóch odrębnych regionalnych programów operacyjnych na lata 2021-2028. I ta procedura zgłoszona do EUROSTATU w Brukseli przez rząd Ewy Kopacz w 2015 roku, została zakończona w roku 2017, za rządów obecnej koalicji prawicowej. Co więcej, gdybyśmy tego nie zrobili w odpowiednim czasie, to żadne zmiany w podziale administracyjnym przeprowadzane dziś, nie byłyby w stanie wpłynąć na podział środków finansowych pomiędzy regiony w latach 2021-28. Bo w Unii Europejskiej obowiązuje zasada, że zmiany w podziale statystycznym, także te będące pochodną zmian administracyjnych, wpływają na podział środków pod warunkiem, że wprowadza się je z co najmniej pięcioletnim wyprzedzeniem.

Ale z tego, że będziemy mieli dwa zamiast jednego programy operacyjne, wcale nie wynika, że na biedną część województwa mazowieckiego spadnie deszcz środków z Unii Europejskiej, jak zdają się domniemywać politycy PiS. Błędne jest zakładanie, że po podziale województwa, całość dotychczasowych nakładów zostanie skierowana do słabiej rozwiniętej części regionu. Środki unijne alokowane są proporcjonalnie do liczby mieszkańców. Obecna wartość Regionalnego Programu Operacyjnego (2014-2020) wynosi 2,08 mld €. Zakładając, że obecny poziom finansowania programów regionalnych zostanie utrzymany także w latach 2021-28, można przyjąć, że pula środków dla województwa mazowieckiego bez Warszawy i dziewięciu otaczających powiatów, a więc dla regionu o mniejszej o 55,6% ludności, powinna wynieść ok. 0,92 mld €. Pozostałe środki UE (krajowe programy operacyjne, środki na naukę, fundusze centralne UE, wspólna polityka rolna) nie są alokowane do regionów, choć niewielka część z nich jest alokowana do tzw. kopert regionalnych w ramach kontraktów terytorialnych. Te kwoty są także w przybliżeniu proporcjonalne do liczby mieszkańców i podobnie jak w przypadku RPO, do podzielonego województwa trafią kwoty proporcjonalne mniejsze.

Również Warszawa wraz z otoczeniem otrzyma w nowej perspektywie środki na swój program operacyjny – jednak będą to środki relatywnie niższe niż obecne, bo Warszawa, ze względu na sięgający średniej unijnej poziom dochodu na mieszkańca, nie może się już zaliczać do grupy regionów wymagających wsparcia rozwojowego w pełnym zakresie. Ale nadal będzie korzystać ze statusu tzw. regionu przejściowego, bo przecież polska stolica wciąż boryka się z dziedzictwem zaniedbań okresu powojennego i stoją przed nią wyzwania wykraczające ponad horyzont regionalny – jest bowiem centrum administracyjnym i gospodarczym całego kraju.

Błędne jest także zakładanie, że po roku 2020 utrzyma się obecny poziom finansowania polityki spójności UE i programów regionalnych. Owszem, Polska dostanie w nowej perspektywie nieco większe środki niż w poprzedniej, o czym zadecydował weekendowy szczyt Unii Europejskiej (musi jeszcze ten budżet zatwierdzić Parlament Europejski), ale w znacznie większym stopniu niż poprzednio będą to środki przeznaczone na nowe cele nieobecne w poprzednich budżetach, jak fundusz sprawiedliwej transformacji powiązany z polityką klimatyczną czy środki na walkę ze skutkami kryzysu wywołanego przez epidemię SARS-CoV-2. Już dziś należy zatem zakładać znaczącą redukcję programów regionalnych na kolejną perspektywę finansową UE. Zatem spodziewana pula środków europejskich dla województwa mazowieckiego, tak dla Warszawy i otoczenia, jak i pozostałej części dzisiejszego województwa na lata 2021-2028 wyraźnie spadnie.

Również czynienie przez polityków PiS zarzutu obecnym władzom samorządowym województwa mazowieckiego, iż w wydatkowaniu środków unijnych preferują centrum województwa wraz z Warszawą kosztem peryferii, nie znajduje odzwierciedlenia w faktach. Błędne jest bowiem przyjmowanie jako podstawy do takiej oceny bezwzględnej wartości dotacji przyznanych w poszczególnych subregionach i powiatach województwa. Należy przecież brać pod uwagę liczbę ludności (sama Warszawa to ponad 33% mieszkańców województwa) oraz fakt że wiele projektów przypisanych Warszawie wspiera rozwój całego regionu (np. zakupy taboru dla Kolei Mazowieckich itp.). Po przeliczeniu na głowę mieszkańca okazuje się, że najwyższe wydatki w pierwszym okresie niezależnej oceny realizacji obecnego regionalnego programu operacyjnego (2014-2020) odnotowano w peryferyjnych powiatach województwa, najmniejsze zaś w Warszawie i otaczających ją powiatach. Roczne sprawozdania z realizacji RPO potwierdzają tę tendencję.

Jednak kluczowym ekonomicznym argumentem przeciwko podziałowi województwa mazowieckiego jest fakt, że straty finansowe obydwu nowych województw utworzonych po podziale związane ze zmianą przepływów środków krajowych będą znacząco większe, niż nieokreślone jeszcze korzyści związane z przepływem środków unijnych.

Bowiem w ramach budżetu państwa i budżetów jednostek samorządowych Polska dysponuje znacznie większymi środkami na prowadzenie polityki rozwoju regionalnego, niż wsparcie z budżetu Unii Europejskiej. Łączna roczna wartość nakładów regionalnych w 2014 roku w województwie mazowieckim realizowanych przez administrację rządową i samorządową oraz fundusze poziomu wojewódzkiego (suma budżetów wojewody, samorządu województwa, WFOŚiGW i innych funduszy i instytucji regionalnych) przekroczy w 2019 roku kwotę 7 mld zł. Wydatki te pięciokrotnie przekraczają średnioroczną wartość alokacji obecnego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020. A przecież kwota ta nie obejmuje subwencji ogólnej i wyrównawczej dla samorządów, subwencji oświatowej i wielu projektów realizowanych w regionach z poziomu centralnego.

Po dokonaniu podziału województwa nastąpi podział tych funduszy. Będzie on wybitnie niekorzystny dla województwa mazowieckiego i nieco mniej niekorzystny dla Warszawy oraz otaczających je dziewięciu powiatów, które mają tworzyć nowe województwo stołeczne. Bo część obecnych funduszy pochłonie podatek wyrównawczy, który zacznie płacić nowe województwo stołeczne na rzecz wszystkich pozostałych. W skali całego obecnego województwa ubytek finansowania może sięgnąć 1,5-2,0 mld zł roczne – na czym skorzystają pozostałe województwa, ale nie biedna część województwa mazowieckiego.

Budżet nowego województwa mazowieckiego (bez Warszawy i otaczających powiatów) będzie o ponad połowę mniejszy od obecnych wydatków w tej części regionu z budżetu województwa przed podziałem. Dochody samorządu województwa mazowieckiego, przede wszystkim w wyniku utraty dochodów własnych, głównie w postaci udziałów w podatkach CIT i PIT – w nowym województwie wyniosłyby ok. 13% obecnego poziomu. Przyjmując ich zwiększenie w wyniku wpływu podatku wyrównawczego (o kwotę porównywalną z województwami o podobnym poziomie dochodów i liczbie mieszkańców tj. podlaskim i świętokrzyskim) oznacza to budżet nowego województwa niższy o co najmniej 1,0 mld zł w porównaniu z obecnymi wydatkami adresowanymi do tej części województwa w ramach budżetu samorządu województwa.

Dodatkowo znacząco spadną wydatki z WFOŚiGW oraz innych funduszy celowych, których baza dochodowa uzależniona jest od wpłat podmiotów działających w Warszawie i jej otoczeniu, zaś wydatki kierowane są przede wszystkim na tereny otaczające centrum województwa i peryferyjne. Podobny mechanizm będzie dotyczył środków z programów rządowych znajdujących się w dyspozycji wojewody i instytucji rządowych. Przy wdrażaniu wszystkich takich programów w poprzednich latach (programy wspierające budowę dróg lokalnych, obiektów małej retencji, obiektów sportowych, szkół itp.) środki alokowane dla województwa były proporcjonalne do liczby mieszkańców, zaś ich wewnętrzna redystrybucja znacząco preferowała peryferyjne obszary województwa. Utrata środków z tego tytułu odbierze nowemu województwu co najmniej ok. 0,20 mld zł.

Należy przyjąć, że w nowym województwie mazowieckim poziom wydatków publicznych realizowanych przez podmioty rządowe i samorządowe działające na szczeblu regionalnym zmniejszy się w porównaniu z obecnym o ponad 70% (ok. 1,2 mld zł, czyli ponad 500 zł mniej rocznie na jednego mieszkańca), przy czym przejmie ono odpowiedzialność za ponad 75% infrastruktury dróg wojewódzkich, ok. 50% regionalnej infrastruktury społecznej, szpitali, instytucji kultury i edukacji. Wiele z tych instytucji będzie musiało ograniczyć znacząco działalność lub ulegnie likwidacji, infrastruktura liniowa nie będzie modernizowana w tempie zapobiegającym degradacji, nie mówiąc o zapewnieniu wsparcia dla procesów rozwojowych, spadnie jakość realizowanych usług publicznych.

Nie skorzysta na zmianie także nowoutworzone województwo stołeczne obejmujące Warszawę i otaczające powiaty. Będzie ono obciążone gigantycznym (nawet ponad 45% jego dochodów własnych) podatkiem wyrównawczym. To obciążenie podatkowe nałożone na podatek wyrównawczy płacony przez gminy i powiaty (w tym przede wszystkim przez Warszawę), wraz z obciążeniem wpływów na ochronę zdrowia ponad 20% składką przekazywaną na rzecz innych województw w wyniku niekorzystnego dla najbogatszego województwa algorytmu, postrzegane jako niesprawiedliwy haracz, będzie nie tylko hamowało rozwój społeczno-gospodarczy stolicy Polski i jej otoczenia, ale także będzie tworzyło społeczne konflikty i generowało protesty.
Ponadto budżet obu nowych województw obciążony zostanie stałym kosztem funkcjonowania zdublowanej administracji. Należy założyć, że podwojona liczba struktur administracyjnych (z obecnych prawie 60 instytucji, służb i organizacji publicznych szczebla regionalnego trzeba będzie utworzyć drugie tyle), która dziś pochłania blisko 0,5 mld zł rocznie będzie kosztować o ok. 30% drożej. Dodatkowo należy w pierwszych latach funkcjonowania nowych województw założyć obciążenie ich budżetów jednorazowym kosztem tworzenia nowych urzędów, pozyskiwaniem obiektów itp.

Do argumentów ekonomicznych dodać należy negatywne skutki funkcjonalno-przestrzenne, których rezultaty finansowe i rozwojowe są odczuwalne w dłuższej, co najmniej kilkunastoletniej perspektywie. Nowe dwa województwa będą bowiem dysfunkcjonalne przestrzennie, przecinając administracyjnymi podziałami jednorodny i ukształtowany w długim historycznym procesie układ osadniczy i gospodarczy.

Obecny spójny system funkcjonalno-przestrzenny województwa mazowieckiego jest wynikiem kilkusetletniego ewolucyjnego tworzenia się koncentrycznego układu skierowanego w stronę centralnego ośrodka, jakim jest Warszawa. W okresie ostatnich kilkudziesięciu lat, wraz z tworzeniem się nowoczesnych systemów transportowo komunikacyjnych, proces ten uległ znaczącemu przyspieszeniu. Nie zahamowało tego procesu dwudziestopięcioletnie oddzielenie Warszawy w układzie małych województw (1974-1999), tak jak nie pomogło ono ośrodkom subregionalnym podnieść swojego znaczenia w przestrzeni funkcjonalnej kraju.

Skierniewice, Ciechanów, czy Siedlce pozostały w tamtym okresie ośrodkami rangi powiatowej, zaś silniejsze Radom czy Płock nie urosły dzięki funkcjom wojewódzkim do miast koncentrujących rozwój otaczających je regionów. Dużo większe wsparcie rozwojowe ośrodkom subregionalnym umożliwiło dopiero duże i zasobne województwo mazowieckie, promujące policentryczny model rozwoju: ciekawego materiału porównawczego mogłaby dostarczyć np. analiza porównawcza losów Płocka czy Skierniewic, które po utracie statusu miast wojewódzkich znalazły się w różnych regionach. Pozytywne symptomy rozwoju zgodnego z tą strategią widoczne w Siedlcach, czy Płocku, nie uzewnętrzniają się dotąd w Radomiu, gdzie po roku 2000 następował regres – tu skala miasta i inne strukturalne uwarunkowania związane z upadkiem tradycyjngo przemysłu i brakiem własnego potencjału rozwojowego, okazały się jak dotąd silniejsze.

Po utworzeniu nowego województwa mazowieckiego poprzez wyłączenie obszaru administracyjnego Warszawy i otaczających ją powiatów, centrum funkcjonalno-przestrzennym tej jednostki pozostanie nadal Warszawa, nawet jeżeli jego ośrodek administracyjny zostanie zlokalizowany w innym mieście. O tym decyduje układ powiązań komunikacyjno-transportowych, sieci infrastrukturalnych przesyłu gazu, energii, teletransmisji, o tym decyduje siła przyciągania Warszawy związana z jej atrakcyjnością dla podmiotów gospodarczych. Takie rozdzielenie funkcji centrum administracyjnego i gospodarczego będzie podnosiło zarówno koszty prowadzenia działalności gospodarczej, jak i administracji, a w największym stopniu koszt działania samorządów lokalnych. Pomysł rozdzielenia funkcji administracyjnych na dwa miasta (Radom siedziba administracji rządowej, Płock samorządowej) będzie te koszty dodatkowo zwiększał.

Z punktu widzenia obywateli i interesantów, którzy będą zmuszeni do osobistego załatwiania spraw w urzędach szczebla regionalnego, zlokalizowanie urzędów regionalnych w Radomiu, czy Płocku, a więc geograficznie na peryferiach największego obszarowo polskiego województwa jawi się jako absurd. Czas jazdy samochodem z północno-wschodnich krańców województwa do Radomia, czy południowych do Płocka, przekracza cztery godziny, zaś przy korzystaniu wyłącznie z publicznych środków komunikacji zbiorowej, taka podróż wraz z powrotem tego samego dnia jest niemożliwa.

Obecny szybki rozwój połączeń drogowych i kolejowych skraca czas dojazdu przede wszystkim do Warszawy i przyczynia się do znaczącego wzrostu liczby dojeżdżających na ten najatrakcyjniejszy w regionie rynek pracy. Rozdzielenie granicą administracyjną rzeczywistego centrum województwa, którym jest i pozostanie Warszawa, tego nie zmieni, utrudni natomiast takim miastom jak Radom, Siedlce, czy pozostałe ośrodki subregionalne realizowanie własnych strategii rozwoju. Dla pozbawionego własnego potencjału rozwojowego Radomia szansą na wyjście okresu regresu jest wzmacnianie powiązania z Warszawą. Granica administracyjna osłabiająca to powiązanie oraz pozbawienie województwa, w którym znajdzie się Radom, części dochodów pozostawianych przez dojeżdżających do stolicy państwa, przy obciążeniu go kosztami utrzymania administracji regionalnej będzie hamulcem rozwojowym, a nie źródłem rozwoju.
Prócz południowej części ziemi radomskiej oraz części trzech powiatów regionu siedleckiego (Podlasie), pozostała ogromna większość obecnego województwa mazowieckiego w prawie wszystkich dawniejszych podziałach administracyjnych należała do Mazowsza, którego tożsamość historyczno-regionalna należy do najstarszych w Polsce, sięgając początkowego okresu naszej państwowości. Ostatnie kilkanaście lat tę regionalną tożsamość odbudowało i wzmocniło nawet na obszarach, które historycznie do Mazowsza nie należały.

Utrzymujące się tendencje odśrodkowe, szczególnie w Radomiu, nie wynikają z obcości wzorców kulturowych Mazowsza dla regionu radomskiego, czy Podlasia – przeciwnie, nawet historycznie odrębne części województwa mazowieckiego są dziś bardzo sobie bliskie kulturowo oraz pod względem stylu i poziomu życia. Źródłem tych tendencji jest nie odrębność kulturowa i historyczna, ale raczej regres rozwojowy miasta Radom i jego otoczenia, które równocześnie – jako jeden z największych byłych ośrodków wojewódzkich – utraciło status administracyjny. I choć ten regres jest uwarunkowany innymi przyczynami (upadek tradycyjnych gałęzi przemysłu, niekorzystna struktura rolnictwa), czasowa zbieżność powoduje odradzanie się sentymentu do odtwarzania regionu, którego ośrodkiem miałby być Radom.

Wzmacnianie polityczne takich resentymentów, zrozumiałe w okresach przedwyborczych, jest jednak destrukcyjne dla polityki rozwoju regionalnego realizowanej w województwie mazowieckim i w całej Polsce dopiero od ostatniej reformy administracyjnej likwidującej dysfunkcjonalny podział na 49 słabych województw.
Reforma administracyjna z roku 1999 stworzyła nawiązujące do historycznych uwarunkowań i zgodne z tendencją europejską, duże jednostki regionalne zdolne do kreowania własnej polityki rozwoju i korzystania w trakcie jej realizacji z nowego narzędzia jakim jest europejska polityka spójności. Podział województwa mazowieckiego stworzy po wydzieleniu Warszawy i otaczających ją powiatów z pozostałej części województwa region słaby, o zbyt małym potencjale do efektywnego rozwoju. Nawet znaczące wsparcie zewnętrzne z funduszy UE i krajowych nie rozwiąże problemu braku wewnętrznej spójności takiego sztucznego regionu, dysfunkcjonalnego i pozbawionego naturalnego centrum rozwoju i zamiast wsparcia dla wyprowadzenia Radomia i otaczających go trzech powiatów z regresu, przyniesie rozszerzenie się regresu na całe pozbawione centrum wzrostu województwo.