Choroba polskiej demokracji

Polska demokracja choruje. To ta sama choroba, która dotknęła przeważającej większości wszystkich krajów demokratycznych, które w ciągu ostatnich 35 lat wydobywały się z mozołem z otchłani różnych prawicowych czy lewicowych dyktatur, a zatem – co nie jest bez znaczenia – społeczeństw obciążonych autokratycznym dziedzictwem. Objawiła się także z dużym natężeniem na obszarze Europy Środkowo-Wschodniej. W Rumunii czy Bułgarii od początku transformacji, nieco później na Słowacji. Obecnie także na Węgrzech i w Polsce (od 2005 roku).

Jej źródłem są ci, których demokratycznie wybraliśmy do władzy, i ich przeświadczenie, że po zwycięskich wyborach „zwycięzca bierze wszystko”. Usiłują więc, w konsekwencji, paraliżować na różne sposoby fundamentalny dla demokracji system równoważenia władz, lekceważąc tym samym demokratyczne rządy prawa. W efekcie narażają demokrację na niższą jakość, brak konsolidacji czy wprost erozję, degradując dodatkowo demokratyczną kulturę społeczeństwa.

Istotą zdrowej demokracji są dwa mechanizmy wzajemnego powściągania i kontrolowania się władzy. Jeden nazywany bywa poziomym (horyzontalnym) i opiera się na instytucjach państwowych, których zgoda potrzebna jest w procesie uzgadniania decyzji (prawodawczym), takich jak: rząd, obie izby parlamentu, prezydent, Trybunał Konstytucyjny, rzecznicy praw obywatelskich itd. Drugi (pionowy) bazuje na pluralizmie opcji partyjnych oraz niezależnych mediach, których zadaniem jest alarmowanie opinii publicznej.

Ważne jest to, że gdy tutaj braknie pluralizmu, cały mechanizm równoważenia, ufundowany na państwowych instytucjach, ulega „wyzerowaniu”. Gdy na wszystkich urzędach zasiadają nominaci jednej opcji politycznej, kończy się różnica zdań, a wraz z nią i system kontroli. Choroba polega zatem na próbie obezwładnienia przez rządzących tych mechanizmów.

Źle skrojone systemy

Na obszarze Ameryki Łacińskiej symptomy choroby polegały głównie na pacyfikowaniu instytucji sądów konstytucyjnych i częściowej abdykacji parlamentów z funkcji tworzenia prawa na rzecz prezydentów nadużywających dekretów. W najlepszym razie prezydenci, pozostałe demokratyczne instytucje oraz wolną prasę traktowali jako zbyteczne, natrętne i przeszkadzające w podejmowaniu słusznych – ich zdaniem – decyzji. Daje się uzasadnić, że winę za to ponoszą wadliwie, bo niezgodnie z „klasycznym” wzorcem USA, skonstruowane systemy prezydenckie.

A dlaczego w Polsce doszło do skandalu z prawdopodobnym kupowaniem głosów w wyborach na urząd prezydenta Wałbrzycha, a raport Fundacji Batorego donosił o podporządkowywaniu sobie przez burmistrzów wolnej prasy lokalnej? Powód jest ten sam. Ustawa o bezpośrednim wyborze wójtów, burmistrzów i prezydentów miast wypaczyła kanony systemu prezydenckiego. O czym za chwilę.

Źródłem choroby nie są tylko prezydenci z takich źle skrojonych systemów prezydenckich, ale również wszystkie większości rządzące w systemach parlamentarnych czy półprezydenckich (takich jak Polska). Na Słowacji premier Mečiar w latach 1992 – 1998 skutecznie prześladował wolną prasę. Z kolei w 2008 roku wojnę mediom wypowiedział kolejny premier – Fico. Ostatnio rządzący jednopartyjnie (68 procent większości parlamentarnej) na Węgrzech Fidesz zlikwidował Radę Bankową jako niezależnego strażnika finansów publicznych, a ustawą medialną nałożył poważne kary finansowe na media za „publikacje niezrównoważone politycznie”.

W Polsce na razie tak daleko nie idziemy (choć były próby okiełznania mediów w latach 2005 – 2007). Ale czyżby? A wnioski rządzącej partii o likwidację partyjnej subwencji czy ograniczenie liczby posłów (uderza to w opozycję)? Gdyby premier Wielkiej Brytanii żądał ograniczenia środków dla „opozycji Jej Królewskiej Mości”, odszedłby pewnie w niesławie. A projekty ordynacji większościowej (która przy rozkładzie głosów z wyborów samorządowych zagwarantuje dominację jednej partii i jej liderów albo w dalszej perspektywie system dwupartyjny) czy osłabienia prezydenckiego weta?

Trzeba pamiętać, że słabe weto prezydenta, które może obalić rządząca większość, marginalizuje ten urząd w systemie wzajemnego powściągania się władz. Wreszcie, widzieliśmy, jak wyglądały obciążone kluczem partyjnej większości ostatnie sejmowe nominacje sędziów konstytucyjnych.

Słaby punkt konstytucji

Wszystkiemu winna jest wyprana – że się tak wyrażę – z potrzeby konsensusu zasada, że „zwycięzca może brać wszystko”. Badania pokazują, że jest ona w dużej mierze mentalnym oraz nieformalnym spadkiem po poprzedniej epoce tolerującym autokratyzację procedur mimo istnienia demokratycznych formalnych instytucji. Brak skłonności do kompromisów, nieumiejętność negocjacji na zasadach partnerskich w polskiej klasie politycznej są aż nadto widoczne. Słynne TKM wciąż jest górą.

System prezydencki w samorządach lokalnych nie został skrojony według kanonów prezydencjalizmu, gdzie prezydent ma tylko władzę perswazyjną w stosunku do ciała prawodawczego (Kongresu), które z kolei jest jedynym twórcą i kontrolerem prawodawczej agendy. W Polsce złamano zasadę rozdziału władz, oddając burmistrzom w tym zakresie przewagę nad radami gminnymi.

Zdyscyplinowane partyjne większości niweczą pozycję komisji rady i jej funkcje kontrolne. Rady, co prawda, mogą uchwalać referenda w celu odwołania władzy wykonawczej, ale zawsze robią to pod presją własnego rozwiązania. Nic dziwnego, że taka pozycja władzy wykonawczej rodzi pokusę klientelizmu czy kupowania wyborczych głosów. Z punktu widzenia zasad demokracji system wymaga poprawy.

Konstytucji, co do zasady, należy strzec. Ma ona bowiem charakter konsensualny a przed ustrojem promującym dominację większości chroni nas sekwens instytucji równoważących władzę, a także proporcjonalny charakter prawa wyborczego, który gwarantował dotychczas koalicyjność rządzących większości. To dobrze. Literatura politologiczna wykazała wysoką (72-procentową) korelację między koalicyjnością rządów, ich rotacją a konsekwentnie przeprowadzanymi i niezamrażanymi gospodarczymi reformami lat 90. w Europie Środkowo-Wschodniej.

Obecna konstytucja ma jednak swój słaby punkt. To sposób powoływania na funkcje w „instytucjach równoważących” (wszystkie wybiera większość sejmowa, tylko w dwóch przypadkach za zgodą Senatu i wyłącznie w dwóch przypadkach zastrzeżony został zakaz reelekcji). Niestety, z powodu takiego trybu wyborów sędziów naszego Trybunału Konstytucyjnego wspólnie ze Słowacją plasujemy się na dole politologicznych rankingów w kwestii niezależności sądownictwa konstytucyjnego.

Z tego punktu widzenia lepszym rozwiązaniem byłby wymóg kwalifikowanej większości czy wybory „na zakładkę” (np. gdy oddzielnie w zgłaszanie kandydatów i ich wybór uwikłani są: prezydent, Sejm i Senat). Inaczej w przyszłości o doborze ludzi do tych instytucji może decydować jedna większościowa opcja partyjna, która przecież jako rządząca powinna kontroli z ich strony podlegać.

Ten ostatni aspekt pokazuje, że choroba ma swoją praprzyczynę w charakterze polskich partii politycznych, którymi od dawna zawładnęła zasada „zwycięzca bierze wszystko”. Słabo zakorzenione w społeczeństwie (bo tworzone odgórnie), mimo że subwencjonowane ze środków publicznych, wciąż traktowane są przez członków jak prywatne przedsięwzięcia. Funkcjonują w sposób wodzowski, wysoce scentralizowany, mało transparentnie dla opinii publicznej, a demokratyczne statuty pozostają fasadowe. Polskie partie wymagają więc demokratycznej odnowy.

Skutki rządów większości

Zamiana ustroju konsensualnego na rządy większości – czy to w formie dominacji jednej partii czy systemu dwublokowego – zawsze powoduje istotne skutki dla polityki państwa. Po pierwsze rodzi pokusę „brania wszystkiego” i rozmontowywania mechanizmu równoważenia władz przez kolejne rządzące większości. Zasada odwetu blokuje zaś szanse na profesjonalną służbę cywilną w administracji państwowej. Po drugie wywołuje gwałtowne zmiany w polityce ponadkadencyjnej państwa.