Były prezes TK: Zamach na samorządy

Klasyczny zachodnioeuropejski samorząd terytorialny zawsze był budowany na fundamencie wspólnoty. Gmina pochodzi od niemieckiego gemeinde. Idea samorządu przywędrowała do nas bowiem poprzez Śląsk wraz z prawem magdeburskim, które dzięki przybyszom z Zachodu tworzyło w Polsce już od XIII nową rzeczywistość publicznoprawną. Miasta, ale także wsie, lokowane na prawie magdeburskim albo na jakiejś jego rodzimej odmianie, o czym uczyliśmy się szkole powszechnej, nie tylko samodzielnie się zarządzały, ale też dysponowały własnym sądownictwem – co dziś wydaje się niemal niewyobrażalne.

Wspólnotowość była trwałym elementem organizacji lokalnej przez wszystkie wieki i nikt tego atrybutu, przynajmniej w miastach, jej nie pozbawiał. Jeszcze w XVIII, a nawet w XIX w. było się przede wszystkim obywatelem miasta, o czym z dumą obwieszczają po dziś nagrobki wznoszone wówczas na cmentarzach. Niestety, inaczej potoczyły się losy samorządu wiejskiego: już właściwie w XV w. wieś utraciła samorząd, dziedzice stali się dla wieśniaków sołtysami i sędziami, a z czasem wolnych wcześniej włościan przeobrażono w przypisanych do ziemi chłopów pańszczyźnianych o statusie właściwie niewolników. Kiepsko wyedukowana wieś nawet chętnie odsprzedawała sołectwa dziedzicom, nie zdając sobie sprawy, do czego to wszystko prowadzić będzie w niedalekiej przyszłości. W tym kontekście widać wyraźnie, czym dla wolności jest utrata samorządu.

Gnomy czy ignoranci?

Jeśli jesteśmy wspólnotą, to mamy prawo do samorządzenia się. Centralistyczna wizja państwa rozumianego jako aparat przymusu, narzucona nam w czasach PRL, była nie do pogodzenia z instytucją samorządu terytorialnego – nic więc dziwnego, że ten model samoorganizacji społeczeństwa został bezpośrednio po II wojnie zlikwidowany.

System rad narodowych funkcjonujących w ramach jednolitego systemu organów państwa odrzuciliśmy zdecydowanie na samym początku transformacji. Ówcześni radni to synonim bezradności i do dziś wydawało mi się, że można nimi co najwyżej straszyć studentów, pytając na egzaminie: czym różni się samorząd od dawnych rad narodowych.

Samorząd terytorialny odbudowywaliśmy z wielkim trudem, po wieloletnich przygotowaniach do tej operacji, przeprowadzonej w dwóch etapach w 1990 i 1998 roku. Wydawało się, że wszyscy zdołali już w Polsce zrozumieć, jaką wartością jest samorząd terytorialny, i że już nikt nigdy nie będzie się przymierzał do odtworzenia absurdalnego ustroju lokalnego z minionej epoki.

Okazuje się, że albo za ostatnimi pomysłami na „uzdrowienie" samorządu stoją ludzie, którzy nie mają o tym zielonego pojęcia, albo są to jakieś złośliwe gnomy, które marzą o zniszczeniu tego wszystkiego, co dawało samorządom w Polsce prawdziwy i niekwestionowany przez nikogo sukces. Trzeciej możliwości nie ma.

Zacznijmy zatem przynajmniej na użytek tych pierwszych ab ovo. Ustawa z 8 marca 1990 r. deklarowała w art. 1: „Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową". Aczkolwiek nie wszyscy parlamentarzyści i eksperci podzielali wówczas pogląd, że podmiotem władzy lokalnej jest wspólnota, uważając raczej, że władza lokalna to przede wszystkim lokalna administracja i nic więcej, to jednak kategoria wspólnoty znalazła w okresie transformacji trwałe miejsce w polskim języku prawnym i prawniczym. Zaczęła nawet robić swoistą karierę. Wkrótce pojawiło się pierwsze, ale wychodzące do dziś, pismo samorządowe pod takim właśnie tytułem, z czasem pojęcie wspólnoty zagościło na trwale w przepisach konstytucyjnych. Najpierw w małej konstytucji, gdzie w art. 70 definiuje się jednostki samorządu terytorialnego jako wspólnoty mieszkańców danego terytorium, a pięć lat później w konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., gdzie pojęcie wspólnoty pojawia się co najmniej dwa razy: w artykułach 16 i 166.

Partyjni kontrolerzy

Istotę samorządu określa kilka fundamentalnych atrybutów. Gmina, czyli wspólnota mieszkańców danego terytorium, ma osobowość prawną, co czyni z niej prawdziwego właściciela mienia komunalnego. Podmiotami własności są również wspólnoty powiatowe i wojewódzkie (regionalne), wszystkie jednostki samorządu terytorialnego dysponują budżetami odrębnymi od budżetu państwa, konstytucyjnie zapewnia im się kategorię zadań własnych i możliwość tworzenia w granicach ustaw własnego ustroju wewnętrznego.

Jeśli coś jest wspólnotą, to z natury rzeczy przysługuje jej możliwość pełnej kontroli nad własnymi organami i wydawałoby się, że równie oczywiste jest to, że reprezentantem tej wspólnoty w jej organie stanowiącym może być tylko członek tej wspólnoty. Co innego urzędnicy. Urzędnik jest kontraktowy, więc miejsce jego zamieszkiwania jest bez znaczenia. Radny, który nie jest związany z daną gminą więzami interesów życiowych, to przecież jakiś absurd. Ale – jak się okazuje – nie dla projektodawców zmian w kodeksie wyborczym. Proponuje się teraz bowiem, by kandydatami na radnych były także osoby niemieszkające stale w danej gminie, jeśli tylko są mieszkańcami województwa, na terenie którego ta gmina leży.

Myśl, która za taką propozycją stoi, w tym przypadku nie jest trudna do odkrycia – szczególnie jeśli się zważy, że wybory do wszystkich gmin i pozostałych samorządów będą proporcjonalne z okręgami, w których do zdobycia będzie od trzech do siedmiu mandatów. Pomińmy już to, że efekt proporcjonalności dają dopiero okręgi co najmniej siedmiomandatowe – co do tego zgadzają się wszyscy znawcy problematyki wyborczej. Wystarczy zatem na liście w danej gminie nazwiskiem umieścić znane nazwisko partyjnego kontrolera mieszkającego nawet na końcu tego województwa, by zapewnić mu miejsce w radzie gminy, o której do tego momentu nie wiedział nic. Nie trzeba dodawać, że taki kandydat musi być partyjnie kontrolowany. Trudno w takim przypadku o większą kpinę z konstytucyjnego pojęcia wspólnoty, ale mamy tym samym bardzo czytelny dowód intencji zgłaszających projekt nowelizacji. Tu nie chodzi tylko o niewinne poszerzenie kręgu kandydatów, jest to uderzenie w samą istotę samorządu, bo chodzi tu o pozbawienie mieszkańców gminy ich lokalnej samodzielności, która na poziomie konstytucji podlega ochronie sądowej. Słyszę już zarzut, że mieszkańcy nie muszą kogoś takiego wybrać. Otóż przy głosowaniu na listy często okaże się, że tego obcego nie mogą nie wybrać.

Wyborcy z małych gmin nigdy nie głosowali do swoich rad w systemie proporcjonalnym. Są przyzwyczajeni do wskazywania od lat jednego kandydata (także wyborach do powiatów i województwa, a także Sejmu) i są w zdecydowanej większości przekonani, że głosują na tego właśnie kandydata. Jak wiadomo, głosują na całą listę i w rezultacie takiego głosowania wybiorą często kogoś, na kogo nie chcieliby głosować. Tak działa ten system. Jego projektodawcy doskonale z tego sobie zdają sprawę i mając na uwadze cel wyłącznie polityczny, są gotowi poświęcić jeden z najistotniejszych elementów samorządu terytorialnego, jakim jest idea wspólnotowości. Tego rodzaju zamach na samorządność w ogóle musi spotkać się ze zdecydowanym protestem. To nie jest tylko recentralizacja, to już jest atak na samą istotę samorządu w kształcie odbudowanym w 1990 roku.

Jazda na wstecznym

Kiedy odbierano województwom samorządowym ośrodki doradztwa rolniczego, kiedy zniwelowano jego wpływ na organizację ochrony środowiska, można było oskarżać rządzących o ograniczenie roli samorządu. Kiedy jednak zaczyna się centralnie ustalać ceny wody, trzeba to odczytać już jako zamach na zadania własne gmin, i to za pomocą zwykłego rozporządzenia. A przecież jeśli gdzieś można wskazać niekwestionowany sukces polskiej samorządności, to właśnie tu: w ciągu kilku lat rozwiązaliśmy w Polsce praktycznie wszystkie problemy z zaopatrzeniem w wodę, i to w wodę najwyższej jakości. Niebawem gminy uporają się z kanalizacją i utylizacją ścieków. Nasze oczyszczalnie są niejednokrotnie na wyższym poziomie niż dysponujące starszymi technologiami zachodnioeuropejskie.

W przypadku natomiast nowego określenia biernego prawa wyborczego mamy do czynienia z całkowicie nową jakością ataku – właśnie na jeden z atrybutów samorządności: na coś, co decyduje o jej istocie.

Jeśli dziś projektodawcy dążą do nadwyrężenia zasady wspólnotowości, to jutro w zapędzie recentralizacyjnym nie tylko pomyślą o odbieraniu samorządom kompetencji, ale też targną się na osobowość prawną czy odrębność budżetową. Bo taka jest logika tego procesu. Niedawno byliśmy świadkami zamachu na regionalne izby obrachunkowe, czyli w rzeczywistości na dotychczasowy, jedynie prawny, typ nadzoru. A to też jeden z atrybutów prawdziwego samorządu. Na szczęście zamach ten został odparty wetem prezydenta. Nie jestem pewien, czy zasada wspólnotowości zostanie w ten sam sposób obroniona. Kto się dziś przejmuje teorią samorządu – liczą się przede wszystkim efekty polityczne, a właściwie wyborcze. Jeśli nie udało się ograniczyć samorządności poprzez naruszenie istoty nadzoru nad samorządem, to może uda się tym razem właśnie.

Jeśli ta logika niszczenia samorządu zwycięży, to rządzący będą mogli się niebawem pochwalić, że udało się im zlikwidować samorząd terytorialny szybciej niż w okresie powojennym. Heroldzi tamtego porządku ogłosili zwycięstwo dopiero w 1950 roku. Trwało to całe pięć lat. Przy takiej maszynce do głosowania, jaką dysponują teraz, na pełny sukces nie trzeba będzie czekać aż tak długo.