Dramatyczny czas pandemii prowokuje równie dramatyczne recepty. Za przełom w dziejach integracji europejskiej uznawany jest Fundusz Odbudowy, a to dlatego, że zakłada uwspólnotowienie długu spłacanego z nowych unijnych podatków. Uzgodnienie tego awaryjnego programu zyskało sobie miano „hamiltonowskiego momentu Europy". Nawiązuje to do planu Aleksandra Hamiltona z roku 1791, który przeforsował uwspólnotowienie długu poszczególnych stanów Ameryki Północnej, co stanowiło decydujący moment w narodzinach USA. Jedni się cieszą, widząc w tym krok w stronę europejskiej federacji, a nawet państwa paneuropejskiego. Inni ostrzegają, że to koniec państw narodowych. Przesadzają jedni i drudzy.

Nadzwyczajna skala

Wspólnotowe pożyczki pod gwarancje budżetu UE, przedstawione przez Komisję Europejską w maju 2020 r. i ostatecznie uzgodnione w grudniu, to nic nowego. Budżet wspólnotowy od wielu lat był i jest poręczycielem rozmaitych instrumentów finansowych. Oznacza to potencjalne uruchomienie gwarancji, czyli unijną odpowiedzialność za zaciągnięte długi. Tak działa np. Balance of Payments Facility adresowany do krajów spoza strefy euro. Zarządzany bezpośrednio przez Komisję pożycza na rynkach i kredytuje kraje, które mają problemy płatnicze. W czasie kryzysu finansowego pomagał Łotwie, Węgrom i Rumunii. Oprócz tego trwałego instrumentu powołano ad hoc w roku 2010 European Financial Stabilisation Mechanism, także oparty na gwarancjach wspólnotowych, który kredytował Irlandię, Portugalię oraz Grecję. Na tych dwóch instrumentach nie kończy się zestaw wspólnych unijnych pożyczek wspartych przez wiarygodność budżetu UE. Asekurują one także interwencje UE na innych kontynentach.

Dotychczas używane instrumenty budowały wiarygodność ratingową budżetu UE. Na tym opiera się optymizm co do Funduszu Odbudowy. Jeśli doszukujemy się rewolucji, to nie w uwspólnotowieniu długów. Nowością jest nadzwyczajna skala tego przedsięwzięcia – Komisja pożycza 750 mld euro na rynkach finansowych. Staje się tym samym graczem globalnym, zwłaszcza że do 750 mld należy doliczyć 100 mld euro potrzebne na prototypowy program SURE rekompensujący skrócony czas pracy i inne straty pracownicze (dla Polski 11,2 mld euro).

Fundusz Odbudowy nie jest „momentem hamiltonowskim" w dziejach integracji Europy z bardzo prostego powodu – ma charakter tymczasowy. Jego horyzont to rok 2023. Tym różni się od inicjatyw podjętych w czasie kryzysu finansowego. Europejski Mechanizm Stabilności, unia fiskalna, unia rynków kapitałowych, unia bankowa – to jest ciągle praca w toku, ale na pewno są to trwałe uzupełnienia projektu europejskiego.

Nowa warunkowość

Kontestowany przez Polskę i Węgry związek funduszy z praworządnością to nowa warunkowość w budżecie UE. Nowa, ale niejedyna. Wieloletni budżet 2014–2020 zawiera tzw. warunkowość makroekonomiczną. W trakcie poprzednich negocjacji był to warunek stawiany przez oszczędną Północ, by przekonać swoich podatników do finansowania rozrzutnego Południa. Zakłada możliwość zawieszenia funduszy dla kraju, który nie przestrzega zasad dyscypliny finansów publicznych.

Parlament Europejski zabiegał w negocjacjach nad budżetem 2014–2020 o osłabienie nowej warunkowości, by beneficjenci polityki spójności nie cierpieli za przewinienia ministrów finansów. Paradoksalnie kilka lat później ten sam Parlament zabiegał o wzmocnienie warunkowości łączącej fundusze z praworządnością. Wydaje się, że obie warunkowości nie odegrają istotnej roli praktycznej. Mają za to walor polityczny jako komunikat adresowany do społeczeństw bogatego Zachodu, czyli płatników netto. „Unia nie będzie tolerowała niegospodarności i braku praworządności w krajach, które są beneficjentami budżetu wspólnotowego".

Szanse i ryzyka

Jeśli finanse UE mogą zwiastować przełom zasługujący na miano „momentu hamiltonowskiego", to kryje się on po stronie dochodów, a nie wydatków budżetu UE. Strona dochodowa, czyli mechanizm spłaty zaciągniętych pożyczek, jest największą słabością Funduszu Odbudowy. Nie powinno być problemu z pozyskaniem 750 mld euro na rynkach z uwagi na najwyższy rating kredytowy budżetu UE. Wedle uzgodnionego planu zaciągnięty dług ma być spłacany w latach 2027–2058 z nowych dochodów Unii. Te zapisy harmonogramu porozumienia międzyinstytucjonalnego traktowane są przez Parlament Europejski jako prawnie wiążące.

Faktem jest, że brexit otworzył szansę reformy strony dochodowej budżetu, mocno krytykowanej, zarazem zamrożonej latami przez Anglików. Warto pamiętać, że każdy nowy podatek Unii wymaga zatwierdzenia w parlamentach narodowych, co może rodzić opóźnienia. Z pewnością możliwe staje się uproszczenie VAT, ale jest to ciągle odpis od podatków ściąganych w krajach członkowskich. Podobnie wygląda sprawa z podatkiem od plastiku, którego nie poddano recyklingowi – też ma być daniną ściąganą w poszczególnych krajach, obciążającą producentów, lub wpłacaną do Brukseli wprost z budżetu krajowego (co, jak słyszę, rozważa rząd). Podobnie z obiecanym podatkiem od platform cyfrowych, jeśli miałby być pobierany tam, gdzie osiągają one zysk.

Wspólnotowy charakter może mieć natomiast cło węglowe, ale tu z kolei widzę tendencję do powiązania go z unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji CO2, co nie jest korzystne dla Polski. Czy uda się uzbierać 15 mld euro potrzebnych rocznie, by spłacić gigantyczne długi? Oto jest pytanie.

Fundusz Odbudowy to dobra wiadomość dla Europy. Z uwagi na swój tymczasowy charakter nie zasługuje na miano „hamiltonowskiego momentu" w dziejach europejskiej integracji. A mechanizm spłaty tego funduszu rodzi wiele znaków zapytania i może być czynnikiem ryzyka dla finansów Unii w dłuższej perspektywie.

Nowy fundusz, na który czeka cała Europa, stał się ponownie w Polsce zakładnikiem sporów koalicji rządzącej. Przewidywano od samego początku, że ratyfikacja decyzji o środkach własnych Unii, niezbędna do pozyskania 750 mld euro na rynkach finansowych, nie będzie procesem łatwym, ponieważ potrzebna jest do tego zgoda 42 parlamentów narodowych i regionalnych.

Zrozumiałe są zastrzeżenia tych krajów, które do budżetu unijnego dopłacają. Dziwi,

a nawet irytuje, obecność wśród hamujących proces jednego z głównych beneficjentów – Polski. Stawką jest przecież szansa odbudowy gospodarki po pandemii.

Teraz najistotniejsze jest to, aby Fundusz Odbudowy został wdrożony na tyle szybko i sprawnie, by mógł dotrzeć na czas do potrzebujących. Oby wielki wysiłek instytucji UE, włożony w powołanie tej inicjatywy, jak i mozolnych negocjacji z krajami członkowskimi, przyniósł należyte owoce. Niezbędna do tego jest szybka ratyfikacja.

Tytuł, lead i śródtytuły pochodzą od redakcji.

Autorka była członkiem gabinetu komisarza Janusza Lewandowskiego w latach 2010–2014, później doradcą przewodniczącego Parlamentu Europejskiego Antonia Tajaniego.