NGO o ustawie o dostępie do informacji publicznej

Poprawka Klubu Parlamentarnego PO i metoda jej przeforsowania przez Senat i Sejm w sposób nieodpowiedzialny zakłóciły i tak niedobrą atmosferę wokół rozmów, jakie rząd prowadził z organizacjami społecznymi na temat regulacji problematyki Internetu i społeczeństwa cyfrowego. Zgodnie z tą poprawką możliwe będzie ograniczenie prawa do informacji ze względu na „ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa".

Nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej okazuje się jedną z najbardziej kontrowersyjnych decyzji, jakie podjął Sejm w trakcie kończącej się kadencji. W odpowiedzi na to dosłownie ostatnie głosowanie w ciągu paru dni zrodził się nieomal masowy protest, który przypomina sprzeciw, jaki wywołała próba wprowadzenia rejestru stron i usług niedozwolonych przy okazji ustawy hazardowej.

Prezydent Bronisław Komorowski podpisując nowelizację ustawy z zapowiedzią, iż po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw wystąpi do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie kontroli następczej, o zbadanie zgodności z konstytucją trybu jej uchwalenia, odniósł się wyłącznie do przepisu, który wzbudził największe emocje. Tymczasem ta ustawa i dialog, jaki się toczył między rządem a organizacji społecznymi, zasługują na uwagę nie tylko z powodu wolty rządu.

Senacka „wrzutka"

Już 19 sierpnia pisaliśmy w „Gazecie Wyborczej": „Atmosfera wokół projektu jest gorąca. W ostatnich dniach miały miejsce niezwykle ożywione posiedzenia Sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych. Przed posiedzeniami posłowie otrzymali e-maile z protestami od przedstawicieli jednej z organizacji społecznych. Przy okazji nowelizacji pojawiły się także pomysły ograniczenia dostępu do opinii i ekspertyz przygotowywanych na potrzeby instytucji państwa. W toku debaty parlamentarnej pomysły te odrzucono, ale nie jest wykluczone, że powrócą one np. na etapie prac w Senacie".

Nasze organizacje, które najbardziej zaangażowały się w dialog z rządem nad kształtem regulacji prawnych dotyczących społeczeństwa informacyjnego – Fundacja Panoptykon, Internet Society Poland i Fundacja Nowoczesna Polska – mają zastrzeżenia do dotychczasowych wyników tego procesu. Wydarzenia ostatnich dni pokazały, że stanowcze deklaracje premiera co do zmiany podejścia do regulacji Internetu i przyjęcia za punkt wyjścia perspektywy praw podstawowych, mają niewiele praktycznych konsekwencji. W innych ważnych tematach, takich jak retencja danych telekomunikacyjnych, blokowanie (cenzurowanie) stron internetowych, implementacja dyrektywy audiowizualnej czy światowe porozumienie o egzekwowaniu własności intelektualnej, po pięciu miesiącach rozmów wciąż nie osiągnęliśmy godnych odnotowania rezultatów.

Nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej mogła być wspólnym sukcesem rządu i organizacji obywatelskich. Niestety nie jest

Zmiana ustawy o dostępie do informacji publicznej, która wprowadza zręby reżimu ponownego wykorzystywania informacji z sektora publicznego, jest najbardziej namacalnym i pozytywnym rezultatem naszych odbywających od kwietnia spotkań z ministrami i ekspertami rządu. Noweli daleko do doskonałości. Stanowi ona spóźnioną implementację unijnej dyrektywy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, która ma duże znaczenie z punktu widzenia wszystkich: przedsiębiorców, organizacji społecznych i niezrzeszonych obywateli.

Celem dyrektywy ma być ułatwienie obywatelom, ich organizacjom i podmiotom gospodarczym wykorzystywania informacji, jakie generują organy publiczne, do własnych celów (np. w celach komercyjnych lub w celu lepszego monitorowania tego, jak działa władza). Za nasze osiągnięcie uważamy, że do ustawy została wprowadzona zasada bezwarunkowego wykorzystania informacji publicznej. Ponowne wykorzystywanie danych ma wielkie znaczenie i dla rozwoju gospodarki opartej na wiedzy, i dla zwiększenia transparentności życia publicznego. Zasada bezwarunkowości stwarza mocne podstawy do zagwarantowania tego prawa w praktyce. Zgodnie z nią żaden organ władzy publicznej nie może odmówić udostępnienia informacji do ponownego wykorzystania ani ograniczyć tego prawa, opierając się własną, arbitralną decyzję. Jednocześnie wiele innych ważnych postulatów, jakie zgłaszaliśmy w toku prac nad projektem założeń, nie zostało uwzględnionych. Dlatego uważamy, że wciąż pozostaje wiele do zrobienia, aby dostęp i ponowne wykorzystywanie informacji publicznej mogły się w Polsce upowszechnić.

Najważniejsza bezwarunkowość

Kluczowym zadaniem na przyszłość pozostaje wkomponowanie zasady bezwarunkowości udostępniania informacji w liczne branżowe przepisy, które rządzą się całkiem inną logiką. Jest też kwestia ujednolicenia statusu prawnego rejestrów publicznych (takich jak np. rejestry sądowe czy ewidencja gruntów), która pozostaje zadaniem całkowicie zaniedbanym.

Uważamy, że istnieje potrzeba stworzenia systemu instytucjonalnego, który byłby w stanie wymusić na urzędach stosowanie się do zadeklarowanych przez premiera zasad. W Polsce brakuje niezależnego organu inspekcyjnego, który mógłby nadzorować to, jak dostęp do informacji jest realizowany. W instytucjach publicznych brakuje też osób odpowiedzialnych za postępowanie z wnioskami o udostępnienie informacji.

Mamy wrażenie, że gorąca atmosfera wokół nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika nie tyle z jej kształtu, ile z praktyki stosowania przepisów o dostępie do informacji przez instytucje publiczne. Bardzo często urzędy na prośbę o udzielenie informacji odpowiadają, że informacja ta nie jest informacją publiczną i nie zostanie udzielona. Takie praktyki powodują nie tylko obniżenie jakości społecznego nadzoru nad poczynaniami władz publicznych, ale też zrozumiały spadek zaufania do instytucji państwa. Te odmowy nie dotyczą tylko tzw. organizacji watchdogowych, pełniących kontrolę społeczną – są nawet trudności z otrzymaniem informacji potrzebnych do prowadzenia prac naukowych.

O co w tym wszystkim chodzi?

Trudno było nie powiązać proponowanych wyłączeń z niedawnymi sporami, do jakich doszło między organizacjami społecznymi a ważnymi instytucjami publicznymi: z Kancelarią Prezydenta o udostępnienie opinii ekspertów związanych z reformą OFE; z Kancelarią Premiera o ujawnienie dokumentów związanych z projektem tzw. tarczy antykorupcyjnej; z Ministerstwem Kultury o ujawnienie dokumentów negocjacyjnych związanych z zawarciem porozumienia ACTA. Nic więc dziwnego, że reakcja społeczna na proponowane ograniczenie była głośna i zmasowana. Pod wpływem tej presji PO przy pomocy prezydenta połowicznie – wcale nie pacyfikując fali protestu – wycofuje się teraz z kontrowersyjnej poprawki.

Co się stało, że w ogóle do niej doszło? Że w sposób niekonstytucyjny wprowadził ją Senat, a potem w tak zadziwiający sposób przeforsowano ją w Sejmie? Dokładnie wiedzą tylko ci, którzy wywalczyli u premiera błogosławieństwo dla ograniczenia prawa do informacji, a potem dyscyplinę partyjną w głosowaniu. Doświadczenia z poprzednich lat podsuwają jednak dość prawdopodobny scenariusz. Projekt ustawy w kształcie, w jakim zaakceptował go rząd, prawdopodobnie był nie do zaakceptowania dla potężnej grupy nacisku: średniego szczebla urzędników związanych z procesem tworzenia prawa. Obowiązek ujawniania wszelkich analiz i ekspertyz przygotowywanych na zlecenie organów publicznych bardzo komplikuje życie tym, którzy takie dokumenty zamawiają. Jeszcze większą wagę ma ten obowiązek dla tych, którzy takie analizy i ekspertyzy sporządzają. Są nimi z reguły kancelarie prawnicze.

Kluczowe pytanie

Jest więc dość prawdopodobne, że premier uległ namowom bliskich współpracowników, którzy z kolei ulegli argumentacji wpływowych urzędników. Uległ i de facto zaprzepaścił sukces, jakim byłoby szybkie przyjęcie tej ustawy w znośnym dla większości interesariuszy kształcie. Ta nowelizacja jest kluczowa nie tylko dlatego, że jej szybkie uchwalenie chroni Polskę przed milionowymi karami za niewdrożenie dyrektywy o ponownym wykorzystaniu informacji z sektora publicznego. Jest ważna przede wszystkim dlatego, że wprowadza zręby – i to całkiem dobre – reżimu umożliwiającego nam wszystkim swobodne korzystanie z informacji i zasobów, jakie generuje państwo.

Nie warto dywagować, czy posłowie głosowali – a potem klaskali – przez pomyłkę, czy dlatego, że dali się przekonać. Wszelkie próby wycofania się z tej decyzji przychodzą o jedno głosowanie za późno. Warto się jednak zastanowić nad procesem stanowienia prawa, w którym tego typu „zaskoczenia" zaczynają być niebezpiecznie przewidywalne.

Słyszeliśmy już ostre słowa premiera skierowane do „złych urzędników", którzy wbrew dyrektywom rządu psują prawo. Co jednak robić, gdy schemat się powtarza: gdy ustawa wypracowana w gronie rządowych ekspertów, poddana konsultacjom społecznym, pilotowana przez szefa zespołu strategicznych doradców premiera, zostaje w ostatniej chwili zmieniona pod wpływem zagadkowych nacisków? Warto, żeby wszyscy odpowiedzialni za tworzenie prawa w tym kraju odpowiedzieli na to pytanie.

Józef Halbersztadt jest członkiem zarządu Internet Society Poland