Sześciopak – nadzieja czy porażka Unii?

Wśród dotychczasowych osiągnięć polskiej prezydencji bodaj najczęściej wymienia się doprowadzenie do kompromisu między Parlamentem Europejskim a Radą UE w sprawie tzw. sześciopaku. Pięć rozporządzeń i jedna dyrektywa, które powinny wejść w życie jeszcze w tym roku, mają na celu wzmocnienie koordynacji polityk gospodarczych w UE. Czy okażą się skuteczną odpowiedzią na problemy Europy?

Strefa euro nie jest podręcznikowym przykładem unii walutowej. O ile wyłączne prawo do prowadzenia polityki pieniężnej przekazano jednej instytucji – Europejskiemu Bankowi Centralnemu, o tyle polityka fiskalna pozostała domeną poszczególnych krajów. W takich warunkach stabilność strefy euro wymaga zapewnienia odpowiedniej koordynacji polityk budżetowych. Rolę tę miał spełnić pakt stabilizacji i wzrostu. W szczególności przepisy paktu (część prewencyjna) miały nie dopuścić do sytuacji, w której deficyt sektora finansów publicznych danego kraju przekroczyłby 3 proc. PKB, a dług publiczny 60 proc. PKB.

W przypadku złamania tej zasady, wobec kraju otwierana byłaby tzw. procedura nadmiernego deficytu (część korygująca), która w dalszym etapie mogłaby skutkować sankcjami finansowymi. Kary dotyczą wyłącznie członków strefy euro, choć pozostałe państwa UE również mogą ponieść konsekwencje w postaci zablokowania dostępu do Funduszu Spójności, z którego Polska otrzyma do 2013 r. w sumie 22 mld euro wsparcia.

Kary za deficyt

Pakt stabilizacji i wzrostu nie przyniósł jednak oczekiwanych rezultatów, a dokładniej to państwa członkowskie nie zdały egzaminu z przestrzegania reguł, które same ustaliły. Gdy nierozważna polityka fiskalna poszczególnych krajów wymagała zdecydowanej reakcji, wnioski Komisji Europejskiej nie zyskiwały odpowiedniego poparcia wśród przedstawicieli państw strefy euro. Reforma paktu z 2005 r. również nie zwiększyła odpowiedzialności państw UE za finanse publiczne. W efekcie okazało się, że Europa nie posiada rozwiązań instytucjonalnych, które zapobiegłyby wystąpieniu kryzysu zadłużenia.

Odpowiedzią na te słabości instytucjonalne ma być właśnie sześciopak. Pierwszy z aktów prawnych nowelizuje rozporządzenie poświęcone osiąganiu przez państwa UE tzw. średniookresowych celów budżetowych [ang.: medium-term budgetary objective, MTO]. Cele te są określane w ujęciu strukturalnym, tj. po korekcie nominalnego salda o wpływ cyklu koniunkturalnego (np. o część dochodów podatkowych wynikających z ożywienia gospodarczego) i czynniki jednorazowe.

MTO zależy m.in. od wysokości długu oraz przewidywanego wzrostu kosztów związanych ze starzeniem się ludności. Jego realizacja powinna równocześnie minimalizować ryzyko przekroczenia przez deficyt sektora finansów publicznych traktatowego progu 3 proc. PKB. Dla Polski MTO odpowiada deficytowi sektora w wysokości 1 proc. PKB.

Kraje, które nie osiągnęły MTO, są zobowiązane do corocznej poprawy strukturalnego salda sektora o co najmniej 0,5 proc. PKB. W wyniku nowelizacji rozporządzenia dodatkowym wymogiem jest, aby w tych krajach tempo wzrostu wydatków sektora było niższe, a po osiągnięciu MTO nie wyższe niż średniookresowe tempo wzrostu potencjalnego PKB. Z tej oceny wyłączone będą jednak wydatki finansowane z funduszy UE, koszty obsługi długu publicznego oraz wydatki związane z cyklicznym wzrostem bezrobocia. Wydatki będą mogły rosnąć szybciej także wówczas, gdy będzie im towarzyszyć odpowiedni i – co kluczowe – trwały wzrost dochodów.

Drugie nowelizowane rozporządzenie wzmacnia restrykcyjność procedury nadmiernego deficytu. W szczególności kraj z długiem powyżej 60 proc. PKB nie będzie podlegać tej procedurze tylko wtedy, gdy dług przewyższający 60 proc. PKB będzie redukowany w tempie co najmniej 1/20 tej nadwyżki rocznie. Oznacza to, że relacja długu do PKB wynosząca np. 80 proc. będzie musiała być zmniejszana o ok. 1 pkt proc. rocznie. Gdyby takie podejście było stosowane w przeszłości, do strefy euro nie zostałoby wpuszczonych wielu z obecnych jej członków, w tym Grecja, Włochy i Hiszpania.

W dodatkowym rozporządzeniu sześciopaku rozszerzono wachlarz sankcji za nieprzestrzeganie przyjętych reguł, choć nadal dotyczą one wyłącznie krajów strefy euro. Kary mają być egzekwowane także za nieprzestrzeganie części prewencyjnej paktu – Rada Ecofin będzie mogła nałożyć na państwo, które znacząco odeszło od swojego MTO, obowiązek wpłaty oprocentowanego depozytu w wysokości 0,2 proc. PKB. W takiej samej wysokości, tyle że nieoprocentowany, depozyt powinien być uiszczony przez kraj strefy euro już w początkowym etapie procedury nadmiernego deficytu.

Bardziej surowa, bo bezzwrotna, kara w wysokości 0,2 proc. PKB ma być nakładana na państwo, które nie wdraża rekomendacji Rady dotyczących skorygowania nadmiernego deficytu. Taka sama sankcja miałaby zastosowanie wobec członków strefy euro, którzy celowo fałszowali dane statystyczne dotyczące długu i deficytu, tak jak kiedyś Grecja.

Dotąd finansowych kar za nieprzestrzeganie reguł paktu nigdy nie zastosowano. W tym kontekście dużą wagę w sześciopaku przypisano zmianom w systemie głosowania, po których odrzucenie wniosków Komisji Europejskiej o wyciągnięcie konsekwencji wobec danego kraju będzie teraz znacznie trudniejsze.

Uwzględnione koszty reform

Ważną zmianą przy podejmowaniu decyzji o wszczynaniu procedury nadmiernego deficytu jest pełniejsze uwzględnianie kosztów reformy systemu emerytalnego w krajach, które wprowadziły obowiązkowy filar kapitałowy. Reformy te, przede wszystkim w początkowym okresie, wiążą się z poniesieniem nieraz bardzo znaczących kosztów. Ubytek części składek w wyniku ich przekazywania do filaru kapitałowego (OFE) pogarsza bowiem bieżące saldo sektora finansów publicznych.

W ramach procedury nadmiernego deficytu koszt reformy emerytalnej był do tej pory uwzględniany jedynie przejściowo i w ograniczony sposób. Takie podejście zniechęcało do reformowania systemu emerytalnego, które – w świetle niekorzystnych zmian demograficznych – powinno odgrywać kluczową rolę w zapewnieniu długookresowej stabilności finansów publicznych. Teraz, w znacznej mierze dzięki inicjatywie Polski, koszt tych reform będzie już uwzględniany stale i w pełnej wysokości.

Aby tak się stało, deficyt sektora nie może jednak istotnie przekraczać 3 proc. PKB (choć przepisy tego nie precyzują, górny próg prawdopodobnie wyniesie ok. 4 proc. PKB). Ponadto koszt reformy musi być jedyną przyczyną przekroczenia tej granicy, a dług ocenianego kraju nie może przekraczać 60 proc. PKB (dług ten nie będzie pomniejszany o część wynikającą z kosztów reformy systemu emerytalnego).

Możliwe będzie także przyspieszone zakończenie procedury nadmiernego deficytu, jeśli tylko zostanie on zredukowany znacząco i trwale blisko 3 proc. PKB. Choć rozporządzenie nie precyzuje, jak „blisko", można sądzić, że postępowanie wobec Polski mogłoby zostać zakończone już przy deficycie wynoszącym ok. 3,5 proc. PKB (wartość składek przekazywanych do OFE w 2012 roku ma wynieść ok. 9 mld zł, czyli niecałe 0,6 proc. PKB).

Czas na regułę

Dotychczasowe doświadczenia wykazały, że same przepisy unijne nie zapewnią efektywnej koordynacji polityk budżetowych. W rezultacie ważnym elementem sześciopaku jest dyrektywa określająca wymogi dla krajowych ram fiskalnych, które powinny zostać wypełnione do końca 2013 r. W szczególności dyrektywa zobowiązuje członków UE do posiadania numerycznych reguł fiskalnych sprzyjających respektowaniu ich zobowiązań traktatowych i wynikających z paktu stabilizacji i wzrostu. Zobowiązania te, jak wiemy, dotyczą wysokości długu i deficytu całego sektora finansów publicznych, a nie tylko jego części.

Umocowane w polskiej konstytucji i ustawie o finansach publicznych limity dla długu publicznego spełniają część wymogów dyrektywy. Nie dają jednak wskazówek dla prowadzenia polityki fiskalnej, gdy dług znajduje się poniżej tych progów. Brak jest zatem regulacji, które gwarantowałyby utrzymywanie deficytu sektora średnio na poziomie 1 proc. PKB, a w okresie spowolnienia na poziomie nie wyższym niż traktatowy próg 3 proc. PKB.

Obowiązująca w Polsce „reguła CPI+1" ogranicza co prawda realne tempo wzrostu wydatków (do maksymalnie 1 proc.), ale tylko części sektora finansów publicznych. Ponadto reguła ta przestanie obowiązywać po uchyleniu procedury nadmiernego deficytu wobec Polski. W tym kontekście bardzo ważne jest zobowiązanie się przez polski rząd, m.in. w programie konwergencji, do wprowadzenia reguły fiskalnej, która ma zagwarantować utrzymanie salda całego sektora finansów publicznych średnio na poziomie -1 proc. PKB. Co więcej, będzie to realizowane poprzez ograniczenie tempa wzrostu wydatków sektora, co jest spójne z wymogami znowelizowanego paktu stabilizacji i wzrostu.

Nadzór makroekonomiczny

Koncentrujący się na ww. wskaźnikach pakt stabilizacji i wzrostu nie zdołał zapobiec narastaniu nierównowag makroekonomicznych, które równocześnie okazały się „ukrytym" źródłem głębokiej nierównowagi finansów publicznych. Dotyczy to w szczególności boomu na rynku aktywów finansowych i nieruchomości, który w latach poprzedzających kryzys skutkował m.in. znaczącymi dodatkowymi dochodami publicznymi. Krótkowzroczność rządów i traktowanie wzrostu tych dochodów jako trwałej tendencji zbyt często prowadziły do ich przeznaczania na finansowanie nowych wydatków.

Gdy sytuacja na rynku aktywów się odwróciła, skala nagłego pogorszenia stanu finansów publicznych przerosła wszelkie oczekiwania. Dotyczyło to także krajów, które wcześniej wypełniały MTO. W Hiszpanii, mimo nadwyżki 1,3 proc. PKB w 2007 r., w 2009 r. deficyt sektora wyniósł 9,2 proc. PKB. W Irlandii, cieszącej się nadwyżką 2 proc. PKB w 2006 r., deficyt sektora trzy lata później wyniósł już 12 proc. PKB, a w 2010 r. (w znacznej mierze w wyniku ratowania instytucji finansowych) aż 30,3 proc. PKB!

Odpowiedzią na te problemy ma być wprowadzenie w ramach sześciopaku nadzoru makroekonomicznego w UE. Ma on zapobiegać makroekonomicznym nierównowagom, a w przypadku ich wystąpienia prowadzić do ich korygowania. Służyć temu będzie ocena ok. dziesięciu wskaźników [ang. scoreboard] mających pomóc w zidentyfikowaniu sygnałów narastania nierównowagi makroekonomicznej (np. szybki wzrost kredytów hipotecznych w połączeniu z wysokim zadłużeniem prywatnym).

Gdy ta nierównowaga zostanie uznana za nadmierną, dany kraj powinien przygotować odpowiedni plan naprawczy. Brak realizacji tego planu może w przypadku członków strefy euro prowadzić w ostateczności do poniesienia kary w wysokości 0,1 proc. PKB.