W labiryncie samorządu

W Polsce istnieje niekwestionowana potrzeba dużo szerszego włączenia mieszkańców we współdecydowanie o działaniu samorządów. Najbardziej uchwytny przejaw partycypacji, czyli frekwencja w wyborach samorządowych, utrzymuje się na stabilnym poziomie, nie przekraczając – jak dotąd – 50 proc., a jedynie 30 proc. Polaków ma zaufanie do władz samorządowych i interesuje się sprawami swojej gminy (wg badania TNS OBOP z 2012 r.). Co więcej, relatywnie szybko rozwijają się – w miejsce partycypacji – działania obywatelskie o charakterze kontestującym władze lokalne i ich posunięcia.

Najszybciej na te fakty zareagowała Kancelaria Prezydenta i 30 sierpnia złożyła do laski marszałkowskiej projekt ustawy, dzięki której zaangażowanie obywateli w sprawy lokalne miałoby ulec radykalnemu zwiększeniu. Przygotowywana od 2011 r. koncepcja kładzie m.in. większy nacisk na rolę referendów, tworzy ciała doradcze i reguluje zasady konsultacji społecznych.

Odwróceni plecami

To jedna z dróg, dzięki którym można dojść do celu. Punktem wyjścia jest tu stworzenie mechanizmów ustawowych dotyczących kilku zagadnień współuczestnictwa w decyzjach wspólnoty lokalnej – pytanie, czy nie będzie to budzić kontrowersji jako „zadekretowana partycypacja”. Pamiętać należy, że polska specyfika kulturowa często każe odrzucać rzeczy wprowadzane odgórnie. Podnoszą się już także głosy samorządowców sygnalizujące, że wielość i duża częstotliwość referendów utrudni im bieżącą pracę.

W takim podejściu władz lokalnych może kryć się zakamuflowana obawa przed oceną ich działań ze strony mieszkańców, ale także realny lęk przed paraliżem wykonawczym. Pokazuje ono również szerszy problem funkcjonowania polskiego modelu samorządu: powinien on dążyć do większej samodzielności w wykonywaniu zadań publicznych przy równoważeniu jej mechanizmami odpowiedzialności.

Projekt prezydencki zachęca do dyskusji i namysłu nad tymi sprawami, choć nie proponuje przeprowadzenia tak głębokich korekt systemowych. Stąd może pojawić się wątpliwość, czy opisane w nim idee same w sobie wystarczą czy nie trzeba zmieniać fundamentów.

Z drugiej jednak strony, w sytuacji niewielkiej możliwości wdrażania dużych zmian punktowe rozwiązania mogą okazać się jedynymi wchodzącymi w grę. Oby tylko nie zostały w ostatecznym rachunku sprowadzone do powoływania nowych instytucji mających stać na straży partycypacji, do czego polski ustrój miewa nieraz tendencje.

Nieco innym pomysłem na zaradzenie zjawisku wycofywania się obywateli z udziału w sferze publicznej, symbolizowanej tu przez samorządy, byłoby sięgnięcie do genezy tego problemu i właśnie w niej poszukiwanie odpowiedzi. Czy nie jest bowiem przypadkiem tak, że teraz stopień skomplikowania obecnego systemu i konkretne jego rozwiązania (np. sztywne uwarunkowania strukturalne) tworzą antybodźce do zajmowania się przez mieszkańców sprawami własnego samorządu?

Może to właśnie samo państwo, wraz ze swym modelem wspólnot lokalnych, zagradza obywatelowi drogę do aktywności? Z takich przesłanek wychodzi Forum Od-nowa, proponując osiąganie pożądanego kształtu współdziałania mieszkańców z władzami lokalnymi poprzez zmiany o charakterze systemowym. Jeśli aktualny model ma w swym założeniu utrwalanie władzy resortów w samorządach poprzez istnienie jednostki organizacyjnej czy brak powiązania ceny za usługę dostarczaną obywatelowi z jej kosztem, trudno się dziwić, że mieszkańcy odwracają się od takiej wspólnoty plecami.

Sens dla kieszeni

Aby w czymś partycypować, trzeba to rozumieć i widzieć tego sens. Także dla własnej kieszeni. Dlatego głównym postulatem byłoby przyznanie samorządom większych uprawnień do zarządzania, co z kolei wymaga wzmocnienia transparentności. Dotyczy to także podmiotów, przy pomocy których wykonywane są zadania publiczne.

Siłą rzeczy pojawia się w tym miejscu zagadnienie budżetu zadaniowego stanowiącego jedno z narzędzi efektywnego realizowania usług. Powinien być on obowiązkową metodą jawnego zarządzania zasobami samorządów. Organ stanowiący samorządu (rada) będzie zobowiązany do podjęcia uchwały, w której dla każdej ze swoich instytucji zdefiniuje cele do realizacji oraz oczekiwany wynik finansowy co najmniej na najbliższy rok.

Dotychczasowy brak takich wymogów skutkuje niemożnością oceny efektów działań samorządów. Te same elementy mogłyby znaleźć się w uchwałach podejmowanych odrębnie dla każdego podmiotu mającego wyłącznie samorządowych współwłaścicieli (związki, spółki kapitałowe). Do sprawozdania z wykonania budżetu samorządu organ wykonawczy – wójt, burmistrz, prezydent miasta – powinien dołączać informację o realizacji celów działalności i wyniku finansowym spółek kapitałowych we władaniu samorządu.

Zapomina się bowiem często, że wspólnota lokalna to nie jedynie obsługujący ją urząd, ale cały szereg instytucji podległych (w tym licznych jednostek organizacyjnych, których konstrukcja zaciemnia funkcjonowanie wspólnoty jako takiej), o których też powinna być informacja.

Aby nie stawiać samorządów w sytuacji braku kontroli nad posunięciami zależnych od niej instytucji, władze lokalne przed przekazaniem zadania do innego podmiotu lub zakupem usługi publicznej będą musiały w publicznie dostępnej umowie zagwarantować sobie możliwość badania tej działalności oraz dostępu do danych, dzięki którym mieszkańcy będą mieli jasny obraz jej wykonywania. Instytucja przyjmująca zadanie musi również zobowiązać się do ujawniania pokrewieństwa lub innego bliskiego związku którejkolwiek z osób piastujących funkcje w jej władzach z członkami organów samorządu lub kierownikami jego jednostek organizacyjnych. Niespełnienie choćby jednego z tych wymogów powinno skutkować karą finansową.

Powyższe rozwiązanie mogłoby zostać wsparte zasadą o konieczności obowiązkowego przeprowadzenia referendum lokalnego w sytuacji, gdy gmina chce przeprowadzić inwestycję w wysokości min. 20 proc. swego budżetu. Takie kwoty wydawane są relatywnie rzadko, więc nie może paść tu argument samorządów o niebezpieczeństwie obstruowania działań władz lokalnych.

Gwoli sprawiedliwości trzeba dodać, że w kwestii referendów w ogóle funkcjonują niejako dwie szkoły („pilawska i otwocka”, jak mawiają złośliwi): albo należy współdecydowanie zaczynać od bardzo małych spraw, ucząc od podstaw obie strony zbiorowego podejmowania decyzji, albo skupić się na rozstrzyganiu jedynie kwestii kluczowych, by nie marnować energii na drobiazgi.

W Polsce obecnie szala zdaje się przechylać w stronę tego pierwszego rozwiązania i zaczynamy nawet mieć do czynienia ze zjawiskiem swoistego kultu konsultacji społecznych – tymczasem obywatele po to wybierają swoich reprezentantów, aby nie musieć w każdej najdrobniejszej sprawie razem z nimi sprawować władzy. Zarządzanie ma się odbywać przez przedstawicieli, a od tego jest dostęp do wiedzy i informacji, aby móc ich jak najlepiej wytypować, po czym regularnie kontrolować ich działania, angażując się tylko przy okazji tych najbardziej kontrowersyjnych czy skomplikowanych.

Część obrazu

Całość gospodarki finansowej danego samorządu – wpływ i wypływ środków finansowych – powinna znajdować swoje odzwierciedlenie w jego budżecie, który musi być udostępniony mieszkańcom w zrozumiałej i prostej postaci. Na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat charakter wspólnot lokalnych uległ dużym przeobrażeniom i stał się przede wszystkim usługowy: samorządy realizują zadania w dziedzinie edukacji, pomocy społecznej czy opieki nad osobami starszymi. Z tego względu trzeba zbudować od podstaw taką klasyfikację budżetową, która będzie dostosowana do potrzeb sektora samorządowego.

Obecnie wspólnoty są przypisane do zasad obowiązujących „centrum”, niezgodnych z ich specyficznymi potrzebami. Klasyfikacja stałaby się narzędziem do ewidencji oraz prezentacji wydatków i dochodów. Opisywałyby one dokładnie relacje gospodarcze samorządu z mieszkańcami i firmami (w tym kontrahentami) oraz innymi samorządami. Obywatele mieliby wgląd w kwestie zatrudnienia w swoim samorządzie, podpisywanych umów, prowadzonych konkursów.

Przykładowo, nabycie przez gminę usług od jej własnej spółki komunalnej znajdowałoby się w budżecie i sprawozdaniu finansowym samorządu gminnego jako „zakup usługi od własnej spółki”, a regularne pensje dla osób zatrudnionych przez samorząd nosiłyby nazwę „wynagrodzenia, pracownicy stali”.

Dodatkowo, aby unaocznić faktyczną sytuację gospodarczą samorządów, należałoby uwzględnić w klasyfikacji budżetowej amortyzację, jaką stosuje się w finansach spółek handlowych. Tego rodzaju zmiany wydają się może mało znaczące, ale ważą w swojej sumie: obecna metoda kasowa zafałszowuje kondycję gospodarczą wspólnot. Nie wiadomo, jak szybko dekapitalizuje się ich majątek i jakich nakładów będzie wymagało jego odtworzenie.

Samo pokazywanie w budżetach samorządowych „nowych” inwestycji i kosztów to tylko część obrazu. Mieszkańcy nie mają danych do podejmowania racjonalnych decyzji – choćby wyborczych, więc są bardziej podatni na populizm lub zachowania dyktowane emocjami.

Dane o funkcjonowaniu samorządów powinny być dostępne zbiorczo na jednym ogólnopolskim portalu. Umożliwiałby on obywatelom zapoznanie się z efektami działania własnego samorządu, porównanie go z innymi wspólnotami (coraz powszechniej stosowany na Zachodzie benchmarking) oraz ocenę sposobu wydawania pieniędzy publicznych.

Nic tak dobrze nie motywuje do poprawiania jakości usług czy brania pod uwagę opinii mieszkańców przez władze lokalne jak pewnego rodzaju konkurencja. Na wzór norweskiego systemu raportowania samorządów KOSTRA portal gwarantowałby powiązanie danych finansowych z informacjami (przede wszystkim Głównego Urzędu Statystycznego) o zadaniach samorządowych, jak również zaangażowanych zasobach, w tym personelu. W Polsce jest już przykład udanej próby zarysowania takiego systemu: System Analiz Samorządowych Związku Miast Polskich.

Kluczem do jawności jest zapewnienie mieszkańcom dostępu do zestandaryzowanej wiedzy, za jakie usługi płacą i co jest wspierane z ich pieniędzy. Widać byłoby wówczas tak kontrowersyjne decyzje, jak finansowanie z pieniędzy samorządowych jakiejś spółki prywatnej czy opłacanie działalności, z której nie korzysta ogół członków wspólnoty, np. funkcjonowania klub sportowego. Mieszkańcy mogą się na to zgodzić, ale powinni mieć świadomość określonego postępowania swojego samorządu. Zmiana oznacza też potrzebę weryfikacji zakresu danych sprawozdawczych pozyskiwanych przez GUS w ramach programu badań statystycznych.

Nieco mniej bezpośrednim, ale jednak istotnym problemem jest fakt, że skomplikowana architektura wewnętrzna samorządu oraz dublowanie się zadań na różnych jego szczeblach skutecznie „odstrasza” od zajmowania się sprawami lokalnymi. Dalej, mieszkańcy nie widzą związku między płaconym przez siebie podatkiem a poziomem realizacji zadań we własnej gminie.

Postawa rozumiejąca

Następnym efektem aktualnego systemu jest utrwalone przez lata przekonanie, że za usługi się nie płaci – „ustawa śmieciowa” wzbudziła tak wielki protest społeczny właśnie dlatego, że uzmysłowiła obywatelom realny koszt wywózki i utylizacji odpadów. Gdyby znali go wcześniej, nie przyjmowaliby jej z taką irytacją. Może dzięki choćby takiej małej zmianie postawa roszczeniowa zacznie przekształcać się w postawę rozumiejącą.

Podobnie rzecz się ma z osławionymi podwyżkami cen biletów na komunikację miejską w Warszawie czy opłatami za przedszkola: czy ktoś z protestujących zadał sobie trud sprawdzenia, jaki jest koszt wykonania takich zadań? Ważnym mechanizmem byłoby również uporządkowanie opłat i podatków lokalnych, a przede wszystkim wydzielenie z PIT podatku lokalnego, tak by każdy widział w swym zeznaniu jego wysokość i w pierwszej kolejności łożył na własną wspólnotę.