Europa dwu prędkości może się opłacić - esej Ryszarda Bugaja

Przystąpienie przez Polskę do Unii Europejskiej w roku 2004 miało wszelkie cechy inkorporacji. W ciągu wcześniejszych kilku lat musieliśmy wykonać (podobnie jak inne przyjmowane kraje) nakazane zmiany – spełnić standardy. W momencie przystąpienia, Unia znajdowała się w fazie szczególnych przekształceń. Tendencją dominującą tych przekształceń było ograniczenie ekonomicznej solidarności, co znalazło swój wyraz w zmniejszeniu względnej wielkości budżetu Unii, a równolegle „zaostrzone" zostały standardy jednolitego rynku. Już po akcesji ta ewolucja trwała nadal. Mimo odrzucenia „europejskiej konstytucji" wszedł w życie traktat lizboński (o bardzo podobnej do projektu konstytucji i bardzo mętnej zawartości). Generalnie zrobiony został krok w kierunku federalnej formuły Unii. Są podstawy by uznać, że obecna Unia różni się poważnie od tej do której Polska wstępowała.

Ocena następstw członkostwa w Unii wymaga zwrócenia uwagi zarówno na bezpośrednie skutki ekonomiczne jak i na skutki uszczuplenia suwerenności. Ale uwzględnić również trzeba następstwa zyskania nowego statusu w Europie. Bezsporny jest fakt, że pierwszy okres naszego członkostwa owocuje stosunkowo wysokimi transferami finansowymi. Wprawdzie na ogół operuje się kwotami brutto (bez uwzględnienia polskiej składki, a także pomijając koszty transakcyjne ponoszone dla utrzymania kontaktów z brukselską centralą), co prowadzi do znacznego zawyżenia kwoty unijnych subwencji, ale – nie ulega wątpliwości - także subwencje netto to duże kwoty.

Znacznie trudniejsze do oceny są konsekwencje stosowania się do zasad jednolitego rynku oraz respektowanie norm makroekonomicznych (kryteria z Maastricht). Jednolity rynek stanowi barierę dla interwencji mikroekonomicznej. Przesądza też o swobodnym dostępie do polskiego rynku dla eksporterów z krajów Unii oraz zakazuje utrudnienia penetracji przez kapitał zagraniczny polskiej gospodarki (symetryczne prawa – ale o małym znaczeniu praktycznym – posiadają przedsiębiorcy polscy). Liberalnie zorientowani ekonomiści postrzegają te uwarunkowania (które trzeba zinterpretować właśnie jako ograniczenie suwerenności) z pełnym aplauzem, wynikającym z przekonania, że wszelkie ingerencie w wolny rynek są szkodliwe.

Jest faktem, że w minionym 10-leciu polska gospodarka na dużą skalę zwiększyła swój eksport (także import), co prawdopodobnie pozostaje w związku z obowiązującymi w Unii zasadami jednolitego rynku. Ale jest też faktem, że polska gospodarka uzyskała status gospodarki peryferyjnej. Ten pierwszy czynnik sprzyjał wzrostowi w minionym okresie. Ten drugi stanowił będzie prawdopodobnie barierę rozwoju w przyszłości. Trzeba też – wspominałem o tym wyżej – wziąć pod uwagę fakt, że w dłuższej perspektywie pogorszy się (być może stanie się ujemne) saldo przepływów finansowych. Można chyba zaryzykować hipotezę głoszącą, że zasadnicze korzyści dla rozwoju płynące z członkostwa w Unii będziemy wkrótce mieć za sobą. Kluczowe znaczenie dla polskiej strategii integracji ma więc odpowiedź na pytanie: czy członkostwo w Unii sprzyjać będzie konwergencji (wyrównaniu) poziomu rozwoju, czy konwergencji (niskiej przecież w Unii) stopy wzrostu. Nie wydaje się, by na to pytanie można było udzielić autorytatywnej odpowiedzi. A gdyby nawet taka odpowiedź była możliwa, to nieoczywiste są jej implikacje. Nawet przyjęcie, że członkostwo w Unii jest czynnikiem hamującym tempo wzrostu nie musi przesądzać o uznaniu tego członkostwa za niecelowe.

Panuje powszechne przekonanie, że Unia po kryzysie znalazła się na rozdrożu. Przyjmowano dotychczas, że przeznaczeniem Unii jest dalsze pogłębianie integracji – w szczególności rozszerzanie strefy euro. I chociaż także przed kryzysem byli ekonomiści, którzy krytykowali ustanowienie strefy wspólnej waluty, to w następstwie kryzysu argumenty sceptyków stały się znacznie silniejsze. O dawna było wiadomo, że wspólny pieniądz nie stał się pozytywnym bodźcem wzrostu (kraje strefy euro rozwijały się nawet nieco wolniej niż pozostałe kraje Unii). Nie wzrosła też dynamika obrotów handlowych, a struktury cen w poszczególnych krajach nie zbliżyły się zasadniczo. Mimo wątpliwości wielu uznało jednak za sukces, że dzięki wspólnej walucie zintegrowane zostały rynki pieniężne i kapitałowe. W następstwie tego cena kredytów (oprocentowanie) w różnych krajach (i dla różnych krajów) uległa wyrównaniu. W krajach relatywnie słabiej rozwiniętych dostępny był „tani kapitał". Ale właśnie skutkiem tego (choć nie tylko to przesadziło) było powstanie w kilku krajach spekulacyjnych baniek. Tani kredyt w takich krajach jak Grecja, Portugalia a szczególnie Hiszpania przyczynił się do ogromnego pobudzenia aktywności budownictwa. Gdy dotarły kryzysowe impulsy zza oceanu, równolegle pękły spekulacyjne bańki na rynkach nieruchomości. Kryzys w Europie nie był tylko kryzysem „z importu". Oczywiście ogromnie wysokiemu zadłużeniu Grecji także sprzyjał fakt, że do końca (do momentu gdy rynki uznały Grecję za bankruta) kraj ten mógł tanio pożyczać pieniądze.

Kryzysowe perturbacje w Europie sprzyjają ponownemu postawieniu pytania o warunki istnienia efektywnej strefy wspólnego pieniądza. O ile do niedawna przeważało (co nie znaczy całkowicie dominowało) przekonanie, że spełnione powinny być tylko tzw. nominalne, wyjściowe warunki konwergencji (przede wszystkim odpowiednio niska inflacja i niski deficyt finansów publicznych) i istnieć powinny silne więzi handlowe, to obecnie na znaczeniu zyskuje ocena, że warunkiem racjonalnej integracji walutowej jest tzw. konwergencja realna (generalnie bardzo zbliżony poziom rozwoju i małe zróżnicowanie systemu instytucjonalnego).

Szoki asymetryczne

Spełnienie warunków konwergencji realnej jest oczywiście dużo trudniejsze. Na pewno można przyjąć, że o ile (choć i tu są wątpliwości) kraje tworzące „strefę" wypełniły warunki konwergencji nominalnej (a więc w tym sensie wypełniały warunki jednolitego obszaru walutowego), to na pewno nie spełniały kryterium konwergencji realnej. Dochodzi do tego problem odrębności kulturowych. Przyjmowano poprzednio (wielu nadal tak sądzi), że dla swobodnego przepływu pracowników, co stanowi ważny warunek koniunkturalnych dostosowań, wystarczy znieść ograniczenia w zatrudnieniu. Chyba jednak empiryczne fakty tego nie potwierdzały – stopy bezrobocia w różnych krajach były poważnie i trwale zróżnicowane. Przepływy siły roboczej były związane raczej ze zróżnicowaniem poziomu płac. Można  (trzeba) przyjąć, że warunkiem rzeczywistej homogeniczności rynku pracy „w strefie" jest co najmniej znaczne zmniejszenie zróżnicowania kulturowego i instytucjonalnego. Osiągniecie tego nawet w długim okresie wydaje się jednak mało realne – zresztą z innych ważnych powodów trudno to uznać za pożądane.

Jeżeli jednak przyjąć – a wiele za tym przemawia – że spełnienie warunków realnej konwergencji jest konieczne dla racjonalnego funkcjonowania strefy wspólnego pieniądza, to prowadzi to do pesymistycznego wniosku: nie ma dobrej szansy na jednolitą i właściwą politykę pieniężną adresowaną do grupy krajów realnie zróżnicowanych. Instrumentami wspólnej polityki nie można racjonalnie reagować na tzw. szoki asymetryczne (czyli zakłócenia koniunktury pojawiające się tylko w części krajów strefy). W szczególności polityka jednolitych stóp procentowych może okazać się nawet przeciwskuteczna.

Dotychczasowa reakcję krajów strefy euro na kryzys trudno uznać za konsekwentną. Pamiętać trzeba, że utworzenie strefy euro to była ogromna inwestycja polityczna. Powstały potężne instytucje oraz wykształciły się nowe silne więzi. Nawet częściowy demontaż strefy euro nieść by musiał ogromne koszty polityczne i poważne perturbacje gospodarcze. Trudno się dziwić, że podjęto różne doraźnie dostępne działania na rzecz ratowania strefy. W sferze polityki makroekonomicznej z jednej strony zaostrza się egzekwowanie kryteriów z Maastricht (szczególnie w odniesieniu do polityki budżetowej), ale z drugiej Europejski Bank Centralny radykalnie rozluźnił swoją politykę podaży (wspólnego) pieniądza. Krajom, które znalazły się w szczególnych tarapatach (przede wszystkim Grecji i Portugalii) udzielona została zmasowana pomoc pożyczkowa („zrzuciły" się na nią pozostałe kraje strefy i zaangażował się Międzynarodowy Fundusz Walutowy), a równolegle narzucone im zostały bardzo surowe programy oszczędnościowe, które przyczyniły się do głębokiej recesji. Dalsze proponowane kroki zmierzają do pogłębienia zarówno integracji politycznej jak i uwspólnotowienia europejskich instytucji gospodarczych (np. europejski nadzór bankowy, czy dalej idące projekty przyznania wpływu Komisji Europejskiej na narodowe budżety). Jednak ta ewolucja budzi sprzeciw znacznej części wyborców, co pokazują ostatnie wybory do parlamentu europejskiego. Co gorzej, można mieć zasadnicze wątpliwości czy można oczekiwać skuteczności zaproponowanej terapii.

Poza strefą euro

Polska polityka wobec Unii powinna być z pewnością nacechowana pragmatyzmem. Uznaniem twardych realiów, które przesądzają, że nasz wpływ na politykę Unii jest bardzo niewielki. Ale nie wynika z tego w sposób konieczny, że powinniśmy się skoncentrować na grze wewnątrz unijnego establishmentu i mozolnym zabieganiu o obsadzenie „naszymi ludźmi" wpływowych stanowisk. Wydaje się, że taka taktyka jest przydatna, gdy ogólny kierunek ewolucji uznaje się za właściwy i celem jest tylko określone ukształtowanie praktycznych rozwiązań. Sądzę, że tak nie jest, a zatem polska polityka sprzyjać powinna krystalizacji programu alternatywnej ewolucji Unii. Na tej drodze sukces można osiągnąć łatwiej – co nie znaczy, że łatwo - odwołując się do szerokiej opinii publicznej i unikając bezpośredniego uwikłania w kontrowersyjne decyzje.

Nasz wpływ na politykę Unii Europejskiej jest bardzo niewielki

Powiedzmy jasno: nie jest w polskim interesie dalsze zacieśnianie integracji. Po pierwsze, trzeba sobie uświadomić, że poszerzenie kompetencji Brukseli jest równoznaczne z dodatkowym pomniejszeniem katalogu kwestii rozstrzyganych w kraju w ramach systemu demokratycznego. Przejęcie tych kwestii przez Brukselę oznacza de facto poszerzenie imperium decyzyjnego unijnej biurokracji. Parlament europejski nie ma odpowiednich kompetencji i nie powinny one być mu przyznane. Nieusuwalną cechą rozstrzygnięć podejmowanych przez PE – zresztą podobnie jak innych unijnych ciał - są preferencje narodowe poszczególnych jego części. Suwerenny parlament rozstrzygał by w interesie narodowych koalicji. Być może ważniejszy jednak powód dla którego pogłębienie integracji (jakaś forma faktycznej – a nie koniecznie prawnej – federalizacji) nie jest w interesie Polski, wynika z faktu, że jest to równoznaczne z dalszym ograniczeniem dopuszczalnej interwencji polskiego państwa w procesy społeczno-gospodarcze.

Częścią składową polityki powściągliwej wobec federalizacji Unii powinno być – wydaje się, że bezterminowe – odłożenie akcesji do strefy euro. W tej kwestii trudno za poważny uznać argument zwolenników przystąpienia do „strefy", zgodnie z którym traktat akcesyjny zobowiązuje Polskę do wstąpienia do strefy wspólnego pieniądza. Jest przecież faktem, że od czasy akcesji znacznie zmieniła się architektura Unii, a kryzys jednoznacznie ujawnił poważne mankamenty wspólnego pieniądza. Na nieporozumieniu polega też argument, że „strefa" na wypadek ponownego kryzysu może krajowi w tarapatach udzielić pomocy. Otóż, po pierwsze, nie jest to oczywiste, a po drugie trzeba się wcześniej dołożyć do funduszy „ratunkowych". Ale najważniejszy jest z pewnością fakt, że członkostwo w strefie znacznie zwiększa prawdopodobieństwo popadnięcia w kryzys. Mało istotny jest też argument o potrzebie zasiadania polskiego przedstawiciela przy decyzyjnym stole. Jego potencjalny wpływ byłby przecież marginalny. W płaszczyźnie czysto formalnej istotna jest okoliczność, że traktat akcesyjny nie precyzuje żadnego terminu przystąpienia do strefy.

Zwolennicy przystąpienia do strefy euro wskazują jednak (i to akurat jest istotna okoliczność), że punkt ciężkości unijnej polityki będzie przesuwał się do strefy euro. Zakładają oczywiście, że skuteczna sanacja strefy jest przesądzona i przyjmują, że w interesie Polski jest włączenie się w strukturę o cechach federacji. Obydwa te przekonania są jednak wątpliwe. „Strefa" skupia obecnie kraje zbyt ekonomicznie, społecznie i kulturowo zróżnicowane, by można przyjąć – nawet pod warunkiem zrealizowania wspomnianego wyżej programu uwspólnotowienia instytucji państw członkowskich – że sanacja skutecznie się dokona. Prawdopodobnie wspólny pieniądz mógłby być racjonalnie stosowany, gdyby w strefie pozostały kraje o cechach homogenicznych  (np. skupione wokół Niemiec takie kraje jak Holandia, Belgia, Austria, Finlandia i być może Francja) i jednocześnie zacieśniły integrację polityczną. Polska nie jest w tym zestawie kompatybilna i nie ma interesu by w tym składzie się znaleźć.

Jednak pogłębiona integracja w strefie euro (i to w obecnym składzie) nie jest wcale wykluczona. Czy groziło by to polskim interesom? Tak, gdyby niosło negatywne konsekwencje dla transferów finansowych, albo dla swobody przemieszczania się ludzi. Wydaje się jednak, że Polska (współdziałając z niektórymi innymi członkami Unii) ma realna możliwość takiej ewolucji się przeciwstawić. I pod tym warunkiem ewolucja Unii w kierunku formuły dualistycznej (dwu prędkości integracji) nie powinna być postrzegana jako zagrożenie. Przeciwnie, jako rozsądne rozwiązanie problemu zróżnicowania w obrębie Unii.

Integracja Unii posunęła się już bardzo daleko. Po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego paleta formalnych możliwości blokowania dalszej integracji została ograniczona. Ale też korzystanie z tych środków było i jest w jakiejś mierze ryzykowne, bo niesie groźbę retorsji. To jeszcze jeden powód dla którego tak ważne jest odwoływanie się do szerszej opinii publicznej, dziś zniecierpliwionej działaniami swoich elit, które w istocie popychają Unię w kierunku coraz ściślejszej integracji przy pomocy różnych manipulacji. Są jednak pewne ważne projekty, których zablokowanie leży w naszym żywotnym interesie, nawet gdyby to wywołało niezadowolenie wpływowych członków Unii.

Takim projektem jest polityka ekologiczna zorientowana na ograniczanie emisji CO2. Nawet przyjmując, że w sporze o ocieplenie klimatu ziemi mają całkowitą rację zwolennicy tezy o konieczności (i skuteczności) radykalnych działań na rzecz redukcji przez kraje Unii emisji, nie można zrezygnować ze sprzeciwu ponieważ proponowany program jest po prostu podporządkowany interesom wysokorozwiniętych krajów Unii i dyskryminuje Polskę.