Jak zauważyła „Rz" w artykule z 12 stycznia, rok 2011 przyniósł kolejne rekordy w wysokości kar pieniężnych nałożonych przez prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Wzrost liczby kar możemy obserwować od wielu już lat nie tylko w Polsce, ale na całym świecie.
Co więcej, o ile jeszcze niedawno wzrost kar pieniężnych obserwowaliśmy jedynie tam, gdzie przedsiębiorcy dopuszczali się praktyk ograniczających konkurencję, np. konkurenci ustalali ceny sprzedaży produktów, o tyle ostatnio kary sięgające 130 mln zł nałożono za zachowania zakwalifikowane przez prezesa UOKiK jako utrudnianie kontroli, co pokazuje, że także uchybienie przepisom proceduralnym może mieć bardzo bolesne konsekwencje.
Opisana powyżej tendencja nie powinna dziwić – polskie przepisy prawa konkurencji mają już ponad dwie dekady. Od dawna przedstawiciele UOKiK podkreślają, że czasy, w których kary spełniały głównie funkcję edukacyjną, a tym samym mogły być łagodne, bezpowrotnie minęły. Teraz ich podstawowym celem jest represja, a w tym zakresie organy ochrony konkurencji, włączając w to prezesa UOKiK, są najwyraźniej przekonane, że tylko bardzo surowe dolegliwości mogą odstraszyć potencjalnych naruszycieli.
Wysokie kary pieniężne to zresztą jedynie najbardziej widoczny przejaw działalności organu antymonopolowego, który budzi największe zainteresowania mediów, przysłaniając kwestie znacznie bardziej istotne. Przez wiele ostatnich lat prezes UOKiK zbudował sobie pozycję jednego z głównych rozgrywających w gospodarce. Jego rozstrzygnięcia mogą bardzo głęboko ingerować w działania przedsiębiorców, a w kolejnych latach rola prawa konkurencji będzie rosnąć. Co więcej, wiele problemów zostało wyeliminowanych czy też uregulowanych właśnie na skutek interwencji organu ochrony konkurencji, za co należą mu się wyrazy uznania.
Nie oznacza to jednak, że prezes UOKiK zawsze ma rację. Przynajmniej w części spraw widoczna jest tendencja do uznawania prawa konkurencji za „superprawo", a konkurencji za dobro nadrzędne i przeważające nad innymi dobrami chronionymi prawem, co prowadzić może do zbyt radykalnych rozstrzygnięć – na przykład w sektorach regulowanych posiadających wiele cech specyficznych.
Mając świadomość powyższych zjawisk, powinniśmy inwestować w system ochrony konkurencji, bo tylko takie inwestycje będą stwarzały gwarancję, że będzie on funkcjonował coraz lepiej i odegra rolę, jaką mu przypisano. Jak czynić takie inwestycje? Spójrzmy choćby na naszych zachodnich sąsiadów, nawet jeżeli na pierwszy rzut oka ich pomysły mogą w naszych warunkach trącić herezją.
W Niemczech przedsiębiorcy po sprawie dotyczącej kontroli koncentracji dostają rachunek, który może być całkiem spory (jego wysokość zależy od stopnia skomplikowania sprawy) – tamtejszy Urząd wycenia swoją pracę tak jak wysoce wyspecjalizowaną usługę. Nie ma zapewne bezpośredniego przełożenia między pobraną opłatą a wysokością budżetu organu na kolejny rok, ale pewnie łatwiej jest uzasadnić, by był on odpowiednio wysoki.
Dyskutujmy także o modelu ochrony konkurencji w Polsce choćby w jego wymiarze proceduralnym. Dziś mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której rosnącej represyjności prawa konkurencji nie towarzyszą zmiany przepisów prawa, które wzmacniałyby pozycję przedsiębiorców w toku postępowań przed prezesem UOKiK.
W państwach europejskich, głównie na skutek orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, coraz częściej postrzega się sprawy z zakresu prawa konkurencji – właśnie z uwagi na ich rosnącą represyjność – tak jak sprawy karne czy też do nich zbliżone. To z kolei pociąga za sobą reformę zasad egzekwowania reguł prawa konkurencji, położenie większego nacisku na gwarancje proceduralne. U nas ów szczególny charakter spraw antymonopolowych został dostrzeżony przez Sąd Najwyższy, ale w ślad za tym nie idą jak na razie zmiany w podejściu ustawodawcy i prezesa UOKiK do zagadnień proceduralnych.
Tymczasem dziś w Polsce mamy do czynienia z zupełnie paradoksalną sytuacją, w której prezes UOKiK pozbawiony jest nadzoru, tam, gdzie w rachubę wchodzą ewentualne błędy w prowadzeniu postępowania administracyjnego. „Winna" jest hybrydowa procedura rozpatrywania odwołań od decyzji prezesa UOKiK. W naszym systemie prawnym odwołanie od decyzji tego organu administracji składane jest do sądu powszechnego – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który prowadzi sprawę według przepisów procedury cywilnej. Dominuje jednocześnie linia orzecznicza, zgodnie z którą poza zakresem właściwości tego sądu pozostają ewentualne uchybienia proceduralne w toku postępowania przed prezesem UOKiK. Założono, że skoro sąd orzeka niejako „od początku" (jako sąd pierwszej instancji, a nie typowy sąd odwoławczy), to ewentualnymi błędami formalnymi nie warto sobie zawracać głowy, chyba że przedsiębiorca wykaże, że miały one wpływ na rozstrzygnięcie wydane przez organ antymonopolowy (co z kolei jest bardzo trudne, jeżeli nie niemożliwe).
W praktyce, jeżeli przedsiębiorca poczyni w odwołaniu od decyzji prezesa UOKiK zarzuty natury formalnej, to zostaną one pominięte. Taki brak nadzoru powoduje m.in., że orzecznictwo sądowe nie wykonuje ważnej roli korekcyjnej w stosunku do działań prezesa UOKiK. Gdyby zatem organ ten, choćby i nieumyślnie, przyjął błędną interpretację przepisów proceduralnych, np. nie zagwarantowałby należycie przedsiębiorcy podstawowych praw, np. prawa do obrony, a w związku z tym wykształciłby nieprawidłową praktykę działania w jakimś zakresie, to ponieważ nie można mu z tego uczynić skutecznego zarzutu, nie ma szansy na zmianę takiego stanu rzeczy.
Inwestujmy zatem mądrze w system ochrony konkurencji, nie bójmy się także jego reformy proceduralnej (i wszelkich innych zmian). Wbrew obawom skorzystamy na tym wszyscy.
Autor jest partnerem, radcą prawnym w kancelarii WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr sp.k.
