Ogólnie wszystko gra

Jesień przynosi zwykle zbiory jabłek i dyskusję o budżecie. Zbiory jabłek są podobno dobre, a i w sprawach budżetu dzieje się wiele ciekawego. Jako że nadchodzi silne spowolnienie gospodarcze, a przy okazji PiS chce zrzucić szatę partii przeciwnej wszystkiemu i wszystkim, mamy ciekawą dyskusję o finansach państwa.

Pomiędzy stwierdzeniami o „brutalnych" podwyżkach podatków przez rząd a zarzutami kompletnego szaleństwa opozycji w sprawach wydatkowych trudno jednak znaleźć spójną ocenę tego, co dzieje się w publicznej kasie. Zaproponowałem więc podział, który choć nieco sztuczny, to, wydaje mi się, dobrze pokazuje osiągnięcia i porażki w dziedzinie polityki fiskalnej. Otóż na poziomie makroekonomicznym, czyli z punktu widzenia stabilności gospodarki, rząd radzi sobie bardzo sprawnie i zasługuje na umiarkowanie dobre noty. Natomiast problemy pojawiają się na poziomie mikro, czyli w sprawach rozwiązywania wielu cząstkowych, choć poważnych, problemów polskiej gospodarki.

Z lotu ptaka wygląda to dobrze...

Patrząc z lotu ptaka, czyli problemów makroekonomicznych, zarówno skalę konsolidacji fiskalnej, jak i jej kompozycję można ocenić dobrze. Co do skali – w przyszłym roku bilans finansów publicznych, nie licząc kosztów obsługi długu i czynnika cyklicznego, wyniesie około zera. To jeden z lepszych wyników w najnowszych dziejach Polski.

Co do kompozycji, musimy odnieść się do przykładów historycznych. Kilka badań pokazywało, że tym lepiej dla gospodarki, im większy udział w konsolidacji fiskalnej mają cięcia wydatków. Powód? Cięcia wydatków mogą mieć pewne pozytywne skutki, jak np. obniżenie presji płacowej i inflacji, a podwyżki podatków raczej nie wywołują pozytywnych efektów makroekonomicznych w krótkim okresie.

Szacunki są bardzo różne – niektóre badania wskazują, że najbardziej skuteczne konsolidacje składały się w 70 proc. z redukcji strony wydatkowej, inne badania są bardziej ostrożne i wskazują na skuteczne programy oszczędnościowe o większym udziale strony podatkowej. Na przykład cztery studia przypadków udanych konsolidacji, które analizuje Roberto Perotti (Szwecja, Dania, Irlandia, Finlandia), posiadają średni udział wydatków i dochodów pół na pół (a w krajach skandynawskich to strona dochodowa zdecydowanie przeważała).

Jak to jest w przypadku Polski? Patrząc na lata 2010–2013 i dokonując małych korekt w związku ze słabszym od prognoz wzrostem PKB, oszczędności mniej więcej w połowie opierają się na cięciach wydatków, a w połowie na zwiększeniu dochodów.

Polski rząd zachowuje się zatem zgodnie z trendami obserwowanymi zwykle w takich sytuacjach w krajach, które skutecznie obniżały deficyt. Wielu ekonomistów ma zastrzeżenia, że zbyt mały jest udział cięć wydatków. Mają ważne argumenty, ale to jest też dyskusja o tym, co jest optymalne, a co jest możliwe. Warto zauważyć, że wydatki bieżące sektora publicznego są obecnie na najniższym poziomie w historii najnowszej naszego kraju i o jedną piątą niższym w stosunku do PKB niż średnia dla Unii Europejskiej. Nie można tego faktu pominąć. Pomimo różnych zastrzeżeń wysiłek po stronie wydatkowej jest zauważalny.

...z poziomu żuka już nie

Co do szczegółów. Wspomniane badania zwykle pokazują, że udane konsolidacje w dużej mierze opierały się na cięciach świadczeń społecznych i płac po stronie wydatkowej oraz podatków pośrednich po stronie dochodowej. Co charakterystyczne, jak wynika z badań Alberto Alesiny, w większości przypadków za mniej więcej jedną trzecią oszczędności odpowiada redukcja inwestycji (choć im mniej, tym lepiej). Jak to jest w przypadku Polski? Po stronie wydatkowej widać przede wszystkim efekty trzech ruchów: obniżenia inwestycji publicznych (ok. 30 proc. oszczędności w latach 2010–2013), reformy systemu emerytalnego (ok. 10 proc.) i zamrożenia płac w administracji (ok. 10 proc.). Po stronie dochodowej widać likwidację części składek do OFE, podwyżkę VAT (i akcyzy) i podwyżkę składki rentowej. Nie licząc ruchu z OFE, co do którego komentarz tu pominę, wszystko przebiega zgodnie z trendami historycznymi. W redukcji wydatków przeważają inwestycje, ale widać też znaczący udział transferów i płac. Zatem z makroekonomicznego punktu widzenia proces oszczędności fiskalnych w Polsce przebiega zupełnie normalnie.

Polityka fiskalna nie polega tylko na równoważeniu budżetu, ale również na modyfikowaniu bodźców poprzez zmiany w podatkach

Wydaje się natomiast, że problemem konsolidacji fiskalnej nie jest jej ogólny makroekonomiczny efekt, ale brak wizji politycznej – pomysłu, który spinałby wszystkie działania. Z lotu ptaka wszystko wygląda dobrze, ale zwykłe żuki – czyli obywatele – raczej tego nie czują. Choć na poziomie makro odzyskujemy stabilność i bezpieczeństwo, to na poziomie mikro brakuje strategii mającej prowadzić Polskę do większej zamożności.

Rząd wysyła komunikat, że chce oszczędzać tak, aby nikomu nie było zbyt źle w życiu. Ale to za mało, przejście suchą nogą przez kryzys to program minimum. Nie czeka nas kryzys finansów publicznych ani recesja, ale może nas czekać pułapka średniego dochodu – długotrwałe spowolnienie tempa rozwoju. Jesteśmy krajem o wysokim bezrobociu długookresowym, niskiej innowacyjności, niskim poziomie badań naukowych, niskiej stopie inwestycji, niskiej stopie oszczędności, niskiej dzietności itd. itp.