Nadmierny deficyt – znowu procedura?

Władze UE nie potraktują zmiany rządu jako uzasadnienia dla anulowania zobowiązań związanych z redukcją deficytu – pisze profesor Akademii Finansów i Biznesu Vistula.

Publikacja: 06.07.2015 21:00

Nadmierny deficyt – znowu procedura?

Foto: Fotorzepa, Rafał Guz guzraf Rafał Guz

W piątek 19 czerwca br. Rada Unii – Ecofin – zamknęła procedurę nadmiernego deficytu wobec Polski. Wprawdzie deficyt finansów publicznych wyniósł w 2014 r. 3,2 proc., a więc przekroczył dopuszczalny w Unii pułap 3 proc. PKB, to jednak zgodnie z zarządzeniem Rady nr 1177/2011 od deficytu mogą być pod pewnymi warunkami odliczone koszty reformy emerytalnej wprowadzającej filar kapitałowy.

W Polsce w 2014 r. koszty reformy (obejmujące część składek emerytalnych odprowadzanych do otwartych funduszy emerytalnych) wynosiły 8,3 mld zł, tzn. 0,4 proc. PKB, a więc ich odliczenie od deficytu spowodowało, że obniżył się on nominalnie poniżej dopuszczalnego obniżenia. Oczywiście nie oznacza to, że rzeczywisty deficyt wymagający sfinansowania uległ takiemu obniżeniu; wyniósł on 55,2 mld zł.

Nierealne wpływy podatkowe

Wielu – zarówno polityków, jak i publicystów – interpretuje zamknięcie procedury nadmiernego deficytu jako zezwolenie na odejście od dotychczasowej restrykcyjnej polityki budżetowej, na zwiększenie wydatków czy obniżenie podatków. Nic bardziej mylnego. Jedną z przesłanek zamknięcia procedury było zobowiązanie rządu do dalszego obniżenia deficytu (zawarte w przekazanym w kwietniu do Brukseli dokumencie „Program konwergencji – aktualizacja 2015") do 2,7 proc. PKB w roku bieżącym, 2,3 proc. w 2016 r. i aż do 1,2 proc. w 2018 r.

Aby można zrealizować te zobowiązania, nie należy łagodzić restrykcji budżetowych, lecz jeszcze bardziej je zaostrzyć. Być może te zobowiązania idą zbyt daleko, bo redukcja deficytu finansów publicznych do 2 proc. PKB wystarczy dla ustabilizowania poziomu długu publicznego w relacji do PKB. Niemniej szybkie zejście z deficytem poniżej 3 proc. PKB jest absolutną koniecznością. W przeciwnym razie nastąpi ponowne otwarcie procedury nadmiernego deficytu z wszelkimi konsekwencjami, nawet z możliwością zablokowania dostępu do funduszy europejskich.

Powstaje pytanie, czy uda się w roku bieżącym zrealizować zobowiązanie co do obniżenia deficytu. Notabene Komisja Europejska nieco je złagodziła, przyjmując oczekiwany jego poziom 2,8 proc. PKB, co oznacza, że nie powinien on przekroczyć 50 mld zł. Decydujące znaczenie ma tu realizacja budżetu państwa jako największego i najbardziej mobilnego segmentu sektora finansów publicznych.

Można założyć, że zapisy ustawy budżetowej z 15 stycznia br. są odpowiednio skorelowane z zapowiedzianym obniżeniem deficytu całych finansów publicznych. Na pierwszy rzut oka wydają się jednak dość dziwne i mogą budzić zaniepokojenie: wydatki budżetu państwa mają wzrosnąć o 9,8 proc., a deficyt budżetu państwa ma zwiększyć się z 29,3 mld zł w 2014 r. do 46,1 mld zł, a więc o 70,1 proc. Jednakże w rzeczywistości te horrendalne wskaźniki wzrostu wynikają tylko ze zmiany sposobu finansowania deficytu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dotacja budżetowa dla FUS została zwiększona z 30,4 mld zł w 2014 r. do 42,1 mld zł przy zmniejszeniu zakresu finansowania z innych źródeł; sam deficyt FUS pozostaje na zbliżonym poziomie około 50 mld zł (2,8 proc. PKB w roku bieżącym). Warto zwrócić uwagę, że deficyt FUS, wynikający z niezbilansowania systemu emerytalno-rentowego, jest mniej więcej równy postulowanej kwocie deficytu finansów publicznych i jest tym samym głównym czynnikiem ten deficyt kreującym.

Słabym punktem ustawy budżetowej jest zbyt wygórowana prognoza dochodów podatkowych; mają one wzrosnąć o 5,9 proc., w tym wpływy z podatku od towarów i usług o 8,4 proc.

Pierwsze pięć miesięcy realizacji ustawy budżetowej nie daje podstaw do optymizmu. Wprawdzie gospodarka rozwija się pomyślnie – PKB w I kwartale wzrósł o 3,6 proc. w stosunku do analogicznego kwartału 2014 r., a w II kwartale można oczekiwać podobnego wzrostu – to sytuacja w zakresie dochodów budżetu państwa pozostawia wiele do życzenia. Dlatego osiągnięcie prognozowanych w ustawie budżetowej wpływów z podatków od towarów i usług wydaje się nierealne, jeśli zaś chodzi o pozostałe podatki, to osiągnięcie prognozowanych wpływów może być trudne, ale znajduje się w zasięgu możliwości.

Niemiły prezent dla nowego rządu

W latach 2008–2014 udział dochodów podatkowych uzyskanych w ciągu pięciu miesięcy w dochodach rocznych wynosił średnio 41,2 proc. Gdyby udział ten ukształtował się podobnie w roku bieżącym, to dochody podatkowe w skali roku wyniosłyby 257 mld zł, to znaczy o 12 mld zł (0,7 proc. przewidywanego PKB) mniej, niż założono w ustawie budżetowej. Mogłoby to uniemożliwić osiągnięcie zapowiedzianej redukcji sektora do 2,8 proc. PKB, jednakże uwzględniając ewentualne cięcia po stronie wydatkowej, utrzymanie deficytu na poziomie 2,9–3,0 proc. byłoby chyba możliwe.

Cięcia są właściwie konieczne, bo ustalony w ustawie budżetowej dopuszczalny pułap deficytu nie może być przekroczony. Postawi to utworzony po październikowych wyborach nowy rząd w niezbyt komfortowej sytuacji, bo pierwszą decyzją, jaką będzie musiał podjąć, będą właśnie cięcia wydatków w trybie art. 179 ustawy o finansach publicznych.

Jeśli idzie o rok 2016, to obecny rząd opublikował 9 czerwca „Założenia projektu budżetu państwa na rok 2016", w których podtrzymuje zapowiedź redukcji deficytu finansów publicznych do 2,6 proc. PKB. Jednak w projekcie nie ma, oprócz wzmianki o dodatkowych środkach na wynagrodzenia dla grup pracowniczych, które od 2010 r. były objęte zamrożeniem, konkretnych założeń co do przewidywanych wielkości budżetowych. Do końca września obecny rząd jest zobowiązany – zgodnie z art. 222 Konstytucji RP – do przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej.

Oczywiście, jeśli po wyborach powstanie nowy rząd, to nie będzie związany tym projektem, ale na wprowadzenie zmian będzie miał bardzo mało czasu; ustawa powinna być uchwalona do końca stycznia 2016 r. Należy też zauważyć, że władze Unii – Komisja Europejska i Ecofin – nie potraktują zmiany rządu jako uzasadnienia dla anulowania zobowiązań co do redukcji deficytu. Tak więc ewentualny nowy rząd będzie miał ręce związane dotychczasowymi zobowiązaniami w tym zakresie i będzie musiał podporządkować im politykę budżetową.

Dotyczy to także różnych obietnic składanych w toku kampanii wyborczej w czasie wyborów prezydenckich, także przez prezydenta elekta. Oczywiście można wprowadzać różne reformy, ale pod warunkiem że będą one w sensie budżetowym ściśle zbilansowane i to bez dopisywania różnych pobożnych życzeń. Do pobożnych życzeń należą bajeczki o tym, że budżet odzyska straty w wyniku zwiększonego popytu konsumpcyjnego czy opodatkowania zwiększonych zysków przedsiębiorstw.

Wskazywanie na takie potencjalne źródła dochodów jak dodatkowe opodatkowanie banków czy supermarketów to także iluzja. Zyski netto banków w 2014 r. wynosiły 16 mld zł. Ile można z tego zabrać, by sprostały wymaganiom porozumienia Bazylea III i mogły bezpiecznie funkcjonować? Oczywiście niewiele, 3–4 mld zł wszystkiego, czyli w perspektywie budżetowej prawie nic.

Kwestia odpowiedzialności

Innym przykładem jest liczenie na uszczelnienie systemu podatkowego i zapobieżenie uchylania się od płacenia podatków, zwłaszcza przez wielkie firmy zagraniczne. Uszczelnienie systemu podatkowego to sprawa ogólnoeuropejska i wszystkie państwa europejskie (zapewne prócz Luksemburga) działają w tym kierunku i wszystkim opornie to idzie. System podatkowy trzeba uszczelniać i aparat skarbowy czyni to systematycznie (nie zawsze spotykając się z przychylnością opinii publicznej), ale oczekiwanie, że nagle przyniesie to znaczący wzrost wpływów podatkowych jest przejawem krańcowej naiwności.

Przykładem zbilansowanej reformy mogłoby być podwyższenie kwoty wolnej w podatku dochodowym od osób fizycznych (która rzeczywiście jest w Polsce rażąco niska) pokryte podwyższeniem stawki podstawowej w podatku od towarów i usług do maksymalnego dopuszczalnego w Unii Europejskiej 25 proc. (i odpowiednio stawki obniżonej). W aktualnej sytuacji deflacyjnej nie wywołałoby to skutków negatywnych na rynku.

To, czy można wprowadzić zmiany w systemie podatkowym już od 1 stycznia 2016 r., jest sprawą otwartą. Trzeba jednak pamiętać, że zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego zmiany powinny zostać uchwalone przez Sejm i opublikowane do końca listopada, a więc czasu po wyborach będzie bardzo, ale to bardzo mało.

Zmiany w zakresie wydatków, na przykład zwiększenie zasiłków rodzinnych (pod hasłem „500 zł na dziecko"), czy zmiany w systemie emerytalnym (sprowadzające się do wzrostu deficytu FUS i wydatków na jego finansowanie) mogą być wprowadzone w budżecie na rok 2016, ale powstaje problem, w jaki sposób miałyby zostać zbilansowane. Jeśli nie będzie zbilansowania, to deficyt finansów publicznych się nie zmniejszy, lecz wzrośnie. Konsekwencją będzie ponowna procedura nadmiernego deficytu.

Kluczową sprawą jest poczucie odpowiedzialności rządu, który powstanie po październikowych wyborach, jego zrozumienie dla sprawy bilansowania polityki budżetowej. Jeśli tego zabraknie, to otwiera się droga, by Polska stała się niebawem drugą Grecją.

Opinie Ekonomiczne
Krzysztof A. Kowalczyk: Negocjacje Trumpa z Putinem wstrząsną polskim rynkiem pracy
Opinie Ekonomiczne
Evgenij Kirichenko: Co rok 2025 przyniesie Ukraińcom i Polakom
Opinie Ekonomiczne
Hagemejer, Robaszewski: Brak przełomu w roku przełomu
Opinie Ekonomiczne
Maciej Miłosz: Przemysł zbrojeniowy, czyli prymusa Donalda Tuska nieodrobiona praca domowa
Opinie Ekonomiczne
Ekonomiści z CASE: Brak przełomu w roku przełomu
Materiał Promocyjny
Raportowanie zrównoważonego rozwoju - CSRD/ESRS w praktyce