Andrzej Wojtyna: Rada Fiskalna – trzeba nadrobić stracony czas

Biorąc pod uwagę trudną sytuację w finansach publicznych należałoby oczekiwać, że świeżo wyłonieni członkowie Rady Fiskalnej zabiorą się od Nowego Roku ostro do pracy. Bardzo więc szkoda, że Rada nie wystartowała pół roku wcześniej, dzięki czemu mogłaby okrzepnąć i nabrać doświadczenia współuczestnicząc w przygotowaniu budżetu na 2026 r. Ważne pytanie dotyczy tego, co zrobić, aby dosyć skromne ustawowe uprawnienia Rady nie spowodowały, że początkowy zapał do pracy wygaśnie i stopniowo przekształci się ona w instytucję fasadową, której duży potencjał pozostanie niewykorzystany.

Czytaj więcej

Budżet i podatki

Budżet ma być przejrzysty i zrozumiały. Czy pomoże w tym Rada Fiskalna?

Powołanie Rady Fiskalnej zmieni sposób prac nad budżetem. Stworzenie takiej niezależnej instytucj...

Za wolny proces wyłaniania członków Rady Fiskalnej

Mija rok od uchwalenia przez Sejm Ustawy o Radzie Fiskalnej (20 grudnia 2024 r.). Została ona zaskakująco szybko, bo już 10 stycznia 2025 r., podpisana przez prezydenta Andrzeja Dudę. Proces wyłaniania członków Rady przebiegał już niestety bardzo wolno. Brak pośpiechu mógłby sam w sobie być nawet uznany za dosyć rzadki przykład właściwego przebiegu procesu legislacyjnego, gdyby sytuacja finansów publicznych nie budziła poważnego niepokoju, a nadmiarowy czas został wykorzystany do stworzenia instytucji, wobec której bardzo trudno byłoby sformułować poważniejsze zarzuty.

Projekt ustawy został dosyć przychylnie przyjęty przez środowisko ekonomistów w znacznej mierze dlatego, że został poprzedzony publikacją w czerwcu 2024 r. obszernego materiału analitycznego sygnowanego wspólnie przez Bank Światowy i Ministerstwo Finansów. Niemniej pojawiły się też istotne głosy (Forum Obywatelskiego Rozwoju czy Towarzystwa Ekonomistów Polskich) zachęcające do przyjęcia rozwiązania, które dawałoby Radzie Fiskalnej poziom niezależności i udział w podejmowaniu decyzji podobny do tego, jakim dysponuje Rada Polityki Pieniężnej.

Czytaj więcej

Budżet i podatki

Skład Rady Fiskalnej ustalony. Przewodniczącym został Sławomir Dudek

Nowa instytucja ma patrzeć rządowi na ręce w kontekście kondycji finansów publicznych. Pracami Ra...

Co wynika z doświadczeń z działalności RPP

Tak się jednak nie stało głównie dlatego, że w odróżnieniu od RPP Rada Fiskalna nie jest ciałem konstytucyjnym. Niezależnie od odmiennego statusu w strukturze władzy państwowej, przy określaniu prawnych ram działania Rady Fiskalnej można było jednak wykorzystać wieloletnie doświadczenia z funkcjonowania RPP i zadbać o szczegółowe rozwiązania instytucjonalne, aby przynajmniej częściowo zredukować ryzyko przyszłych problemów.

Najnowsza odsłona konfliktu między organami NBP oraz wewnątrz nich pokazuje, jak pozornie mało istotne punkty w wewnętrznych regulaminach mogą prowadzić do napięć o skali, jakiej nie wyobrażali sobie twórcy ustawy o NBP i dotyczących go zapisów konstytucyjnych. U podstaw tego konfliktu leży niewłaściwie interpretowana przez prezesa NBP zasada niezależności banku centralnego. Nie chce on pamiętać, że jej dopełniającymi elementami musi być transparentność działania banku i demokratyczny nad nim nadzór (independent but accountable). Mimo innego statusu prawnego, te same trzy elementy i sposób ich interpretacji będą miały kluczowe znaczenie także dla właściwego działania Rady Fiskalnej i dla jej reputacji. To pilne, niełatwe zadanie dla jej członków na pierwsze miesiące 2026 r. Z tego punktu widzenia niepotrzebnie wydłużony proces wyłaniania członków Rady może przynajmniej zostać z pożytkiem wykorzystany dla stworzenia mądrych instytucjonalnych podstaw jej efektywnego funkcjonowania.

Czytaj więcej

Budżet i podatki

Czy Rada Fiskalna dorówna prestiżowi RPP? Kto w niej będzie zasiadać?

Rada Fiskalna to nowe gremium, które ma patrzeć rządowi na ręce, jak wydaje on publiczne pieniądz...

Kto zgłaszał kandydatów do Rady Fiskalnej

Zadanie to nie będzie łatwe, bo Ustawa nie jest wolna od istotnych słabości, w tym od interpretacyjnych niejasności, które mogą stanowić zarzewie konfliktu zarówno wewnątrz niej, jak i w relacjach z otoczeniem gospodarczym i politycznym. W odniesieniu do triady „niezależność – transparentność – demokratyczny nadzór” za poważny jej mankament uznaję sposób określenia listy sześciu instytucji („stron”) uprawnionych do typowania kandydatów na członków Rady. Po pierwsze, nie jest jasne, dlaczego uprawnienie takie ma prezydent, ale nie Sejm i Senat, tak jak w przypadku wyboru członków RPP. Może to nasuwać podejrzenie, że jego przedstawiciel ma dbać nie tyle o dobro publiczne, co o budżet jego kancelarii.

Po drugie, trudno zrozumieć, dlaczego jedną z typujących instytucji jest Najwyższa Izba Kontroli. Ze swej istoty powinna ona być zewnętrznym wobec Rady Fiskalnej organem demokratycznego, a przy tym rutynowego i wnikliwego nadzoru. Wytypowana przez nią osoba znajdzie się natomiast w niekomfortowej sytuacji, gdyż może być traktowana jako quasi-kontroler („ucho”) NIK.

Po trzecie, mimo mojej własnej identyfikacji środowiskowej, mam poważny kłopot z uznaniem argumentu za tym, by jednym z typujących podmiotów była Konferencja Rektorów Akademickich Szkół Polskich czy jakakolwiek inna podobna organizacja. Zamysł byłby może słuszny, gdyby z Ustawy jasno wynikało, że przy wyborze kandydatów do Rady Fiskalnej podmioty typujące nie mogą kierować się własnym interesem grupowym, lecz wiedzą ekspercką najlepiej służącą całej gospodarce i całemu społeczeństwu. Ponieważ w Ustawie nie znalazł się taki zapis, czymś naturalnym było to, że jak wynika z protokołu z posiedzenia powołanego przez KRASP zespołu przeprowadzającego nabór, jedno z trzech zadawanych pytań brzmiało: „Jak kandydat zamierza reprezentować środowisko akademickie w Radzie Fiskalnej?”.

Po czwarte, można przypuszczać, że podobna interpretacja zorientowana na interes grupowo-środowiskowy przyświecała też pozostałym podmiotom wyłaniającym kandydatów.

Ryzyko upolitycznienia Rady

Ogólnie rzecz ujmując, zapisami Ustawy nie udało się ograniczyć ryzyka upolitycznienia działalności Rady Fiskalnej, ponieważ jej skład niepotrzebnie odwzorowuje instytucjonalną strukturę procesu budżetowego. Ryzyko to byłoby choć trochę mniejsze, gdyby w Ustawie znalazł się zapis o przysiędze składanej przez członków Rady, w której jednoznaczny nacisk położony byłby na zgodność ze stanem wiedzy, apolityczność i troskę o dobro publiczne.

Ryzyko to byłoby zdecydowanie mniejsze, gdyby nadrzędnym kluczem przy wyborze członków była komplementarność ich specjalistycznej wiedzy z zakresu makroekonomii i finansów. Błędem w procedurze było to, że nie przewidziano ostatecznego etapu selekcji kandydatów pod tym kątem. Skutki tego błędu udałoby się przynajmniej częściowo ograniczyć, gdyby obowiązująca procedura była bardziej przejrzysta. Przejrzystość ta zaczynała się właściwie dopiero od etapu wyłonienia przez uprawnione podmioty po 2-3 kandydatów, ponieważ wypełniali oni publicznie dostępne tzw. druki sejmowe zawierające dosyć szczegółowe informacje na temat ich kwalifikacji.

Nie wiadomo jednak, jakie były kwalifikacje osób odrzuconych, co przy niejasności co do przyjętych przez poszczególne zespoły szczegółowych kryteriów rodzi obawy, że nie był to do końca proces pozytywnej selekcji kandydatów. Nie wiadomo też, jaka była łączna liczba kandydatów i dlaczego wystąpiły tak znaczne różnice w liczbie zgłoszeń między poszczególnymi podmiotami (np. czworo w przypadku KRASP, a trzynaścioro w przypadku NIK).

O ile można mieć wątpliwości, czy na członków Rady wybrani zostali najlepsi kandydaci, o tyle należy z satysfakcją przyjąć powołanie dra Sławomira Dudka na stanowisko jej przewodniczącego. Zaniepokoił mnie jednak fragment jego wypowiedzi w programie EKG Radia TOK FM 27.11.2025 r., w której zgodził się z poglądem MFW, że w finansach publicznych „kierunek konsolidacji zależy od preferencji społecznych”. Chodzi nie tylko o to, w jaki sposób Rada zamierza odczytywać te preferencje. Niepokojące jest przede wszystkim to, czy rzeczywiście powinno tak być, jeśli preferencje te są tak silnie determinowane przez populistyczne programy wyborcze. Rada nie powinna w żadnym wypadku stać się częścią procesu politycznego.

Kluczowy będzie regulamin Rady

W sytuacji, gdy uprawnienia Rady Fiskalnej są w Polsce dosyć ograniczone, silnie zyskuje na znaczeniu jej przyszła polityka komunikacyjna. Ponieważ opinie Rady są w zasadzie niewiążące dla rządu, to tym bardziej starannie powinny być one przygotowywane i nagłaśniane, tak aby stymulować publiczną dyskusję i podnosić poziom edukacji ekonomicznej. Na początku działalności niezwykle ważnym a trudnym i wymagającym dużo wyobraźni zadaniem będzie opracowanie takiego regulaminu, który w maksymalnie możliwym stopniu pomoże uniknąć lub ograniczyć napięcia i konflikty cechujące funkcjonowanie organów kolegialnych NBP. Taki mądrze opracowany regulamin pozwoli rozszerzyć Radzie zakres działalności (przede wszystkim informacyjno-edukacyjnej), nie naruszając Ustawy, a wypełniając jej pewne luki.

Moim zdaniem, Rada powinna rozważyć przyjęcie następujących ustaleń:

a) po posiedzeniach ogłaszany jest komunikat (lub protokół) oraz odbywa się konferencja prasowa, w której uczestniczy przewodniczący i dwoje członków;

b) w końcu każdego roku publikowane jest sprawozdanie z działalności Rady.

Przyjęty w Ustawie ekspercko-opiniodawczy, a nie decyzyjny model Rady Fiskalnej ma nie tylko dosyć istotne mankamenty, ale także pewną istotną potencjalną zaletę. Upatruję ją w możliwości tworzenia pewnych niesformalizowanych, a obecnie właściwie nieistniejących, ram koordynacji polityki fiskalnej i monetarnej. Mogłoby to na początku przybrać formę okazjonalnego bądź regularnego zapraszania przedstawiciela NBP (np. dyrektora departamentu analiz i badań) na posiedzenia Rady Fiskalnej lub przynajmniej na jej część poświęconą policy mix. Wnioski z tych posiedzeń mogłyby być przedstawiane w trakcie roboczych posiedzeń RPP, w których mógłby uczestniczyć określony członek Rady Fiskalnej.

Potrzebna opinia o założeniach polityki pieniężnej

Przykładem bardziej zaawansowanego rozwiązania służącego poszukiwaniu właściwej policy mix mogłoby być opracowywanie przez Radę Fiskalną upublicznianej, ale niewiążącej opinii na temat przygotowywanych corocznie przez RPP założeń polityki pieniężnej. Uważam, że ten krok w stronę bardziej efektywnej koordynacji można traktować jako „ulepszenie ram prowadzonej polityki”, do czego mocno zachęca MFW w najnowszym „World Economic Outlook”. Natomiast na najbliższe tygodnie sugerowałbym członkom Rady Fiskalnej przydatną na przyszłość „wprawkę” polegającą na uzgodnieniu wspólnego stanowiska wobec opinii RPP na temat budżetu na 2026 r.

Zdaję sobie oczywiście dobrze sprawę z tego, że nawet te propozycje mogą wydawać się zbyt daleko idące, biorąc pod uwagę panujące u nas bardzo uproszczone, dogmatyczne i anachroniczne interpretowanie zasady niezależności banku centralnego. Trzymając się takiej interpretacji, zarówno rząd, jak i bank centralny mocno utrudniają określenie, jaki charakter ma, a jaki powinna mieć policy mix, przez co skazują gospodarkę na słabsze wyniki w średnim i długim okresie.

Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że sama idea rad fiskalnych oraz nadawanie im instytucjonalnego kształtu przypada na okres sprzed pandemii, wojny w Ukrainie, przyspieszających zmian technologicznych i narastających napięć geopolitycznych. Dlatego przyjęte za granicą rozwiązania często w niewielkim jeszcze stopniu uwzględniają wyniki najnowszych badań teoretycznych i empirycznych nad fiskalnymi uwarunkowaniami i przyczynami inflacji.

W przypadku Polski już tak być nie powinno i tym bardziej zastanawiające jest traktowanie kwestii koordynacji polityki rządu i banku centralnego jako temat tabu, a w każdym razie jako temat niewygodny, o czym świadczą niewolne od hipokryzji zapewnienia o poszanowaniu niezależności drugiej strony przy jednoczesnym przypisywaniu sobie zasług w obniżeniu inflacji.

Jaki związek między zmianami cen a finansami publicznymi

Niezależnie od rzeczywistych motywów, jakimi kierują się obydwie strony, dają się ostatnio zauważyć próby wyciszania napięć we wzajemnych relacjach między rządem a NBP. Próby te nie mogą jednak odsuwać na bok potrzeby pogłębionej analizy złożonych związków, jakie współcześnie zachodzą między zmianami w poziomie cen (inflacją czy deflacją) a rosnącym zadłużeniem publicznym oraz niestabilnością rynków finansowych. Niedawno wydana książka Johna H. Cochrane’a, Luisa Garicano i Klausa Masucha „Crisis Cycle. Challenges, Evolution, and Future of the Euro” (Princeton 2025) świetnie pokazuje, jak zwiększy się ryzyko kolejnego globalnego kryzysu, jeśli tych skomplikowanych związków nie będziemy próbować znacznie lepiej zrozumieć.

Rada Fiskalna, która od Nowego Roku rozpocznie swoją działalność, może się znacząco przyczynić do zwiększenia stopnia zrozumienia charakteru tych zależności na gruncie polskiej gospodarki. Jeśli uda się jej przekonać do swoich ocen i rekomendacji rząd oraz opinię publiczną, a w jakimś stopniu także NBP, to wynikająca stąd lepsza policy mix zwiększy odporność polskiej gospodarki i przyspieszy jej rozwój. Pozostaje więc życzyć Radzie Fiskalnej mądrych, niezależnych i odważnych opinii gospodarczych, które powinny zostać jednak poprzedzone przemyśleniem i sprecyzowaniem przysługującego jej mandatu oraz bardzo starannym opracowaniem własnego regulaminu.