Maciej Stańczuk: Przeszłość i przyszłość PFR

W ostatnim czasie pojawiały się głosy krytykujące sposób wydawania przez Polski Fundusz Rozwoju (PFR) ogromnych środków. Odchodząca władza nie reagowała na krytykę, tym bardziej że pieniądze wydawano często na polityczne zamówienie. Prezes PFR, zaufany człowiek premiera Morawieckiego, był nietykalny. Był też nieprzyzwyczajony do najmniejszej nawet krytyki, a sam uwielbiał oceniać swoje osiągnięcia, przy okazji zastępując ministra finansów, prezesa NBP, a nawet premiera. Niedawno prezes PFR ogłosił zamiar rezygnacji z pełnionej od lat funkcji. Można i należy więc przyjrzeć się roli, jaką odegrał PFR w polskiej gospodarce w ostatniej dekadzie.

Problem z inwestycjami

Instytucja ta została utworzona jeszcze za rządów koalicji PO-PSL, ale rozkwitu doświadczyła dopiero po zmianie władzy i przejęciu steru rządów przez PiS w 2015 r. Rząd PiS, podobnie jak poprzednicy, miał świadomość, że stopa inwestycji w Polsce jest niewystarczająca, premier Morawiecki wręcz postawił jako cel swojej zapomnianej już dzisiaj Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju osiągnięcie stopy inwestycji na poziomie 25 proc. PKB już w 2020 r. Rząd PiS przemianował więc istniejące już Polskie Inwestycje Rozwojowe (PIR) na PFR.

Gdyby oceniać działalność tego funduszu wyłącznie na podstawie celu, do którego został powołany, wynik oceny byłby katastrofalny. Według raportu ekonomistów SGH stopa inwestycji spadła z 23,1 proc. w 2008 r. do 16,8 proc. w 2022, z tendencją spadkową. Jesteśmy daleko w tyle za wszystkimi krajami Europy Środkowo-Wschodniej, zwłaszcza Czechami i Węgrami. W kontekście wyzwań rozwojowych Polski, a wspierać je miała grupa PFR, to trend wysoce negatywny.

Czytaj więcej

Finanse

NIK krytykuje rządowe tarcze finansowe. Zapowiada doniesienie na szefa PFR

Źle zaprojektowana, a do tego bez nadzoru i bez kontroli – tak NIK ocenia pomoc państwa udzieloną przedsiębiorcom w latach 2020-21. Zapowiada wystąpienie do prokuratury w sprawie działań Pawła Borysa, prezesa PFR, który nadzorował udzielanie pomocy.

Polska osiągnęła już średni poziom rozwoju, grozi nam pułapka średniego dochodu (mówił o tym już osiem lat temu Morawiecki), a model rozwoju oparty na inwestycjach zagranicznych i niespecjalnie wysokim udziale w łańcuchu tworzenia wartości dodanej wyczerpuje zdolność do generowania wzrostu naszej gospodarki. Wedle ekonomistów SGH kluczowym wyzwaniem jest dzisiaj wzmocnienie inwestycji polskich przedsiębiorstw i rozwój inwestycji opartych na zaawansowanych technologiach i kapitale ludzkim. I tu trendy są bardzo negatywne. Wysoka inflacja i poziom stóp, spowolnienie wzrostu PKB, niepewna sytuacja w Ukrainie, brak przełożenia spadku cen surowców energetycznych na ceny detaliczne, a także błędy w polityce gospodarczej sprawiły, że nie ma czynników stymulujących inwestycje prywatne. I to nie jest wynik pandemii. To klęska strategii rozwoju PiS i planu Morawieckiego, który sam w 2015 r. krytykował poprzedników za niski poziom stopy inwestycji (wynosiła 19 proc.).

Lista zarzutów przedsiębiorców wobec ekipy gospodarczej Morawieckiego jest długa: chaos w sądownictwie i wyjątkowo niska jakość stanowionego prawa, zanik dialogu z biznesem (Rada Dialogu Społecznego była dysfunkcjonalna przez dwie kadencje), żenujący konflikt z Unią w kraju o gospodarce otwartej, którego obroty z UE przekraczają 80 proc. całości obrotów z zagranicą, skandaliczny sposób wprowadzenia Polskiego Ładu skutkujący podwyżkami podatków „na ostatnią chwilę”, niszczenie niezależności instytucji regulacyjnych stojących na straży prawidłowego działania wpisanej do konstytucji społecznej gospodarki rynkowej. To tylko początek listy barier rozwojowych, co do których PFR nie zabierał stanowiska.

Sam model rozwojowy rządu PiS od początku był bardzo wątpliwy. Niskie inwestycje są też efektem polityki gospodarczej opartej na wspieraniu tylko jednego silnika – konsumpcji, nawet gdy dynamika gospodarcza była na przyzwoitym poziomie. Zastosowanie impulsu fiskalnego w przededniu wyborów w 2019 r. zbudowało solidne podwaliny dla przyspieszenia inflacji. Rząd nie dbał o wydatki na badania naukowe, które w Polsce są na poziomie 30–50 proc. finansowania na zachodzie UE i 60–70 proc. w krajach naszego regionu. Nie znajdziemy żadnego komentarza prezesa PFR na ten temat.

Problem z deficytem

Jest dla mnie niezrozumiałe, jak prezes PFR może uznawać stan finansów Polski za dobry. Skandalem jest, że o prawdziwym deficycie budżetowym (192 mld w 2023 r.) dowiadujemy się dopiero z pisma premiera do Komisji Europejskiej! Przecież to drugi co do wielkości deficyt general government w UE.

Nie krytykuję tarczy finansowej z czasu covidu, ale też nie przeceniam jej znaczenia. Bo nie oszukujmy się – był to co prawda sprawnie zorganizowany program wydawania pieniędzy publicznych, ale takie programy były wszędzie w Europie. Problemem jest refinansowanie tarczy antycovidowej – autorski pomysł prezesa PFR. Obligacje covidowe emitowane przez PFR były obejmowane głównie przez banki kontrolowane przez rząd i jeszcze tego samego dnia emisji 70–80 proc. trafiało do NBP. Pomijając aspekt obejścia konstytucji (zakaz finansowania deficytu budżetowego przez NBP), była to emisja pustego pieniądza przez bank centralny (zwiększyła się istotnie jego suma bilansowa), która musiała mieć duży wpływ na skokowy wzrost inflacji w Polsce. Dodatkowym problemem jest utrzymywanie tego wehikułu kilka lat po pandemii, które oznacza wypływanie dziesiątek miliardów na różne dziwne cele, o których dowiadujemy się po fakcie.

Konsolidacja wydatków budżetowych z takich parabudżetowych źródeł jest konieczna! Wydatki idące przez BGK (niektórzy nazywają go wehikułem bezkarności władzy) powinny być natychmiast ukrócone, bo kosztują podatnika ok. 12 mld zł dodatkowych kosztów, niż gdyby emitentem długu było Ministerstwo Finansów! Mówi o tym raport NIK. Polska już wpada w spiralę zadłużenia (koszty obsługi długu to 65 mld zł w 2024 r.), co jest inflacjogenne i hamuje wzrost gospodarczy.

Trudno też zgodzić się ze zdaniem ekonomistów prorządowych, których najbardziej wyrazistym przedstawicielem jest prezes PFR, o bezwzględnej konieczności dozbrojenia polskiej armii, co podwyższyło polski deficyt budżetowy w 2023 r. o 4 pkt proc. PKB. Polska jest na szczęście członkiem NATO i to właściwa platforma wzmacniania bezpieczeństwa. Budowa w pojedynkę „najsilniejszej armii w Europie”, bez oglądania się na sojuszników z NATO, to wotum nieufności dla sojuszu. Opinia publiczna dowiedziała się, że rząd PiS postanowił bez kontroli parlamentu, a nawet bez wiedzy zarządzającego długiem publicznym Ministerstwa Finansów, wydać równowartość 2,5 proc. PKB na wydatki w dalekim kraju, czego beneficjentem nie będzie żadne polskie przedsiębiorstwo. Czas się opamiętać! Suwerenność nie polega na zwiększaniu bez limitów wydatków na armię, bez brania pod uwagę opinii ekspertów. Takie działania rządu, jak zakupy w Korei Płd., to osłabianie polskiej suwerenności, bo znaczne zwiększanie deficytu finansów publicznych będzie miało taki efekt.

Skąd finansowanie

Trudno się też zorientować w modelu finansowania PFR, mimo że miał być on wedle jego prezesa bardzo przejrzysty. Spłata zobowiązań zaciągniętych na uruchomienie tarcz antykryzysowych ma być zapewniona przez ministra rozwoju. Ma on pilnować, by jedna trzecia spłat tarcz od przedsiębiorców (pozostałe dwie trzecie to koszt budżetu) była na bieżąco monitorowana, a ewentualna różnica (in minus, gdyby spłaty okazały się mniejsze niż wymagalne płatności zapadających kuponów odsetkowych) ma być zaplanowana w ustawie budżetowej na dany rok. Powstaje zatem pytanie, jakie są planowane wpływy z tarcz w tym i 2024 r.? PFR twierdzi, że wystarczające, ale nic nie mówi o własnych przychodach i wpływach ze spłat tarcz. Plan finansowy PFR nie jest publicznie znany. Na wykup zapadających obligacji potrzeba w samym 2024 r. łącznie 17,8 mld zł. To sporo, ale PFR twierdzi, że ma środki na ich wykup w 2024 r., oczywiście pod warunkiem, że KPO będzie szybko uruchomiony i nie będzie konieczności prefinansowania projektów z tego programu, tak jak teraz. Wypada mieć nadzieję, że nie dojdzie do uruchomienia gwarancji Skarbu Państwa, gdyż miałoby to katastrofalny wpływ na rating kraju. Nowy minister finansów zresztą nigdy do takiej sytuacji nie dopuści.

W samej polityce inwestycyjnej trudno dostrzec spójną strategię. PFR inwestował głównie w projekty na zlecenie rządu, co z definicji rzadko dobrze się kończy. Niby zgodnie ze swoim statutem miał działać na zasadach rynkowych, ale prezes pozwolił, by fundusz realizował głównie politykę rządu, co samo w sobie wprawdzie nie musi, ale w naszych warunkach jest wewnętrznie sprzeczne.

Jednocześnie wokół PFR powstała ogromna grupa składająca się z typowego banku rozwoju, jakim miał być BGK, ARP (ta agencja była dotychczas ramieniem interwencyjnym rządu dla ratowanie istotnych firm i działała raczej nieźle), KUKE (ubezpieczenie kredytów eksportowych), PAIH (bardzo rozbudowana agencja wspomagająca polskie firmy za granicą) i platforma licznych funduszy VC/PE, z których finansowanie dostało dotychczas ponoć 600 projektów.

PFR miał też przed laty ambicję uzyskania licencji bankowej, ale w czasie pandemii ten pomysł zarzucono. Rynek regulowany pod nadzorem KNF nie był chyba optymalny dla działania wszechpotężnego funduszu. Nie sposób jednak nie zadać pytania, dlaczego PFR sam angażował się w finansowanie ratunkowe takich firm jak PESA (dotychczasowe zaangażowanie pochłonęło blisko 1 mld zł), w przejęcie Pekao (z punktu widzenia inwestycyjnego transakcja jest porażką, akcje banku są warte mniej niż w momencie zakupu, co wygenerować musiało sporą stratę na inwestycji), próbował przejąć polskiego producenta autobusów Solaris (trafił on ostatecznie do hiszpańskiego inwestora). Zupełnie niewytłumaczalne było wykupienie od prywatnego funduszu PE kolejki linowej na Kasprowy Wierch, którą prezes PFR uznał za infrastrukturę krytyczną.

Długo łudziłem się, że PFR może pełnić rolę akceleratora przy realizacji projektów w formule PPP w Polsce, ale tu też nie odnotowano żadnego postępu, a nawet regres. W III kwartale 2023 r. podpisano wprawdzie dwie umowy na kwotę zaledwie 14,66 mln zł – to nie pomyłka, chodzi o miliony, a nie miliardy – ale jeśli do końca roku nie nastąpi jakieś istotne ożywienie, to wynik może być najsłabszy od 2009 r.

Co zmienić

Powstaje zatem pytanie, co wnosi sam PFR w swojej dotychczasowej formule do strategii rozwojowej polskiej gospodarki? Moim zdaniem niewiele. Nie ma takiej działalności, która nie mogła być prowadzona przez dotychczasowe instytucje kontrolowane przez Skarb Państwa oraz sektor prywatny. Zatem w nowej rzeczywistości w Polsce po sformowaniu nowego rządu należałoby oczekiwać wymyślenia jego formuły na nowo. Do finansowania rządowych projektów, których nie powinno być dużo, gdyż państwowe fundusze nie powinny konkurować z prywatnymi, rządowi powinno wystarczyć BGK ze wspomnianymi instytucjami rozwojowymi.