Witold M. Orłowski: Stabilizacja w trzech krokach

Wśród wielu problemów, które dziedziczy po poprzednikach nowy rząd, ważne miejsce zajmuje fatalny stan finansów publicznych. Naprawa sytuacji jest konieczna, jeśli Polska ma nie stać się na długie lata krajem powolnego wzrostu, wysokiej inflacji i niestabilnych finansów.

Gdzie są dziś polskie finanse publiczne?

Trudno oprzeć się wrażeniu, że w ostatnich latach rząd stracił kontrolę nad finansami państwa. Nie panował nad dochodami, skutecznie uszczuplonymi przez Polski Ład i podejmowane ad hoc decyzje służące czasowemu przyhamowaniu inflacji. Nie panował nad wydatkami, które z jednej strony zwiększyły się podczas pandemii i wojny, a z drugiej rosły skutkiem politycznego nacisku na prezenty dla wyborców.

Nie panował nad deficytem finansów państwa, który zgodnie z przesłanymi do Brukseli ocenami sięgnie w tym roku 6 proc. PKB. Nie panował nad wzrostem długu publicznego. Zamiast tego mieliśmy ukrywanie części długu i kłamstwa o „świetnym stanie finansów”.

Sytuacja finansów publicznych jest niezwykle poważna, ale na szczęście nie zagraża nam kryzys budżetowy. Relacja długu publicznego do PKB jest względnie niska, a rating obligacji rządowych wysoki. Oznacza to, że proces naprawy można rozłożyć na dłuższy okres, unikając kumulacji bólu. Niepopularnych działań oszczędnościowych nie da się jednak uniknąć, a rozłożenie ich na dłuższy okres nie może oznaczać odkładania w nieskończoność.

Głównym zadaniem polityki fiskalnej jest dziś odzyskanie wiarygodności. Nie chodzi jednak o dalsze brnięcie w półprawdy (jak doradza politykom opozycji w internetowym tweecie jeden z architektów polityki odchodzącego rządu). Polska to nie Grecja, którą ujawnienie prawdziwych danych doprowadziło na skraj bankructwa. Inwestorzy zdają sobie sprawę z wielkości naszego deficytu i długu, bo nie muszą opierać się na informacjach z konferencji premiera.

Fałszywy obraz kreślony był raczej z myślą o „ciemnym ludzie”. Konsekwencją nie jest więc ryzyko gwałtownej ucieczki kapitału, ale głęboka nieświadomość znacznej części społeczeństwa co do stanu finansów państwa. A to bardzo utrudnia podejmowanie decyzji, służących naprawie sytuacji.

Trzy kroki

Naprawy można dokonać w trzech krokach. Porównując polskie finanse publiczne do statku, który utracił sterowność, w pierwszym kroku trzeba pokazać, że na mostku jest kapitan. W drugim, że kapitan zna sytuację i uczciwie dzieli się tą wiedzą z pasażerami. W trzecim, że wie, w jaki sposób opanować sytuację i ma potrzebne do tego narzędzia.

Pierwszym krokiem musi być przyjęcie budżetu na rok 2024. Nowy rząd dostaje w spadku po poprzednim projekt oparty na nierealistycznych założeniach: zawyżonych dochodach, zaniżonych wydatkach, niedoszacowanym deficycie. Jest to jednocześnie dar zatruty: Sejm ma czas tylko do końca stycznia na przyjęcie i przesłanie ustawy prezydentowi, bo w przeciwnym wypadku może on ogłosić nowe wybory.

Jedynym rozwiązaniem jest przyjęcie obecnego projektu z autopoprawką rządu, a następnie, około połowy roku, przyjęcie nowelizacji, przedstawiającej już budżet wiarygodny. Budżet, który prawdopodobnie będzie się zamykał wielkim deficytem (w skali finansów państwa zapewne 7–8 proc. PKB) i nie będzie jeszcze budżetem naprawy, ale raczej wypełnienia zobowiązań wyborczych nowej większości.

Ujawnienie skali niezrównoważenia nie będzie dla rynków wstrząsem, jeśli pierwszemu krokowi towarzyszyć będą natychmiast kolejne. Krokiem drugim musi być przedstawienie rzetelnego raportu o stanie finansów państwa. Aby raport był w pełni wiarygodny, nie może powstać na kolanie i nie powinien być uważany za stronniczy.

Uważam, że najlepiej byłoby powołać grupę niezależnych i cieszących się wysokim autorytetem ekspertów, która przedstawiłaby nie tylko obecny stan finansów państwa, ale również symulacje, ukazujące wieloletnie efekty decyzji podjętych w latach ubiegłych (np. dotyczących systemu emerytalnego).

Nie sądzę, by publikacja raportu doprowadziła do paniki. Jak już napisałem, Polsce nie grozi gwałtowny kryzys budżetowy, uczestnicy rynku nie będą wcale zaskoczeni wynikami, za to polskie społeczeństwo uzyska informacje o rzeczywistej sytuacji, co jest niezbędnym warunkiem przeprowadzenia programu uzdrawiającego finanse państwa.

Kluczowe znaczenie dla naprawy sytuacji ma więc krok trzeci. Wraz z publikacją raportu o stanie finansów państwa rząd powinien przedstawić trzyletni plan ich uzdrowienia. Plan musi być starannie przygotowany i konkretny, zawierać nie tylko cele, ale również ścieżkę dojścia do finalnego wyniku, pozwalającą na weryfikację postępów. Po to, by był wiarygodny, musi również uzyskać bezwzględną deklarację poparcia ze strony wszystkich partii tworzących większość – i to na cały trzyletni okres realizacji, bo jest oczywiste, że wdrożenie niepopularnych działań z czasem spowoduje, że partiom politycznym wygodniej byłoby „być za, a nawet przeciw”. Rozłożenie programu w czasie pozwoli uniknąć kumulacji kosztów społecznych, ale nie jest w stanie ich wyeliminować.

Nie ma co ukrywać: stabilizacja finansów będzie się wiązać z działaniami niepopularnymi, z szukaniem oszczędności i naprawianiem rozregulowanej strony dochodowej, po to, by opanować wzrost długu. W programie musi znaleźć się finansowanie dla tych wydatków, które muszą wzrosnąć, w tym niezbędnego poziomu wydatków na obronę narodową i ochronę zdrowia. Jednocześnie trzeba będzie zidentyfikować wydatki nadmierne i takie, które nie są konieczne z punktu widzenia rozwoju społeczno-gospodarczego kraju.

Jest to zadanie bardzo trudne, bo każdego wydatku broni grupa, która na nim korzysta (moje doświadczenie sugeruje, że im słabiej jest uzasadniony, tym bardziej zażarta obrona). Iluzją jest przekonanie, że w finansach państwa łatwo znaleźć wielkie kwoty, które można bez sprzeciwów obciąć, albo że Polskę stać będzie w najbliższych latach na znaczące obniżki podatków. Należy jednak pamiętać, że koszty, które będziemy musieli ponieść, nie są wcale kosztami uzdrowienia finansów państwa, ale kosztami szkód dokonanych w nich w latach ubiegłych.

Warunki sukcesu

Kluczową cechą trzyletniego programu uzdrowienia finansów musi stać się wysoka wiarygodność, bo tylko dzięki temu da się uniknąć wysokiego wzrostu kosztów obsługi długu i obniżki ratingu polskich obligacji. Rozłożenie programu na trzy lata to niejako zaciągnięcie kredytu zaufania ze strony rynków. Zaufanie to da się utrzymać tylko w warunkach sprawnej realizacji programu.

Z drugiej strony rozłożenie programu na trzy lata mogłoby pozwolić na zmniejszenie towarzyszących mu kosztów. Silny wzrost zaufania do polityki gospodarczej tworzy bowiem szanse wystąpienia niekeynesowskich efektów dostosowania fiskalnego, czyli towarzyszącego programowi naprawczemu przyspieszenia wzrostu gospodarczego. Efekty takie nie pojawią się jednak same, a po to, by je osiągnąć, niezbędne jest podjęcie szeregu działań dynamizujących gospodarkę.

Szanse takie tworzy oczywiście szybkie uruchomienie wielkich inwestycji publicznych finansowanych z Krajowego Planu Odbudowy. Kluczowe znaczenie mają jednak działania służące radykalnej poprawie klimatu inwestycyjnego, zachęcające polskie firmy do zwiększenia aktywności inwestycyjnej.

Paradoksalnie, pomocą może tu być niezwykle niski poziom inwestycji pozostawiany przez poprzedni rząd, sięgający zaledwie 16,5 proc. PKB – najniższy w historii pomiarów PKB w Polsce, co należy uznać za największą klęskę polityki gospodarczej rządu Mateusza Morawieckiego. Pobudzenie inwestycji wymaga jasnych i wiążących deklaracji dotyczących przyszłej polityki podatkowej (dla firm najgorsza jest niepewność), jak najszybciej wprowadzonego programu rzeczywistego ograniczenia biurokracji, uproszczenia podatków, wykorzystania wszelkich dostępnych w ramach KPO narzędzi zachęcania do inwestycji.

Niezbędnym warunkiem skuteczności takich działań będzie również ułożenie współpracy rządu z prezydentem i z NBP, co niewątpliwie może stanowić poważne wyzwanie.

Sytuacja polskich finansów publicznych jest bardzo trudna, ale nie ma powodu do paniki. Można ją uzdrowić, rozsądnie rozkładając niezbędne działania w czasie, unikając kumulacji działań bolesnych i korzystając z efektów możliwego do osiągnięcia przyspieszenia wzrostu gospodarczego. A kluczem do sukcesu jest wiarygodność.

Prof. Witold M. Orłowski pracuje w Akademii Vistula i Politechnice Warszawskiej.