Mateusz Walewski: Fundusze, którymi administruje BGK – fakty i mity

Możliwość postawienia takiej tezy wynika najprawdopodobniej z dwóch głównych mitów, jakie powstały w związku z funduszami. Pierwszego mitu o tym, że fundusze są tworem nowym i wyjątkowym, który powstał w Polsce w związku z pandemią COVID. Drugiego mitu o tym, że wydatki realizowane z funduszy nie są ani ewidencjonowane ani zarządzane przez Ministerstwo Finansów i że - w związku z tym - stanowią ukryty i niekontrolowany dług publiczny. Tymczasem mity, jak to mity – nie są prawdziwe.

Mam nadzieję, że mój artykuł pozwoli wyjaśnić charakter funduszy i rozwiać wątpliwości, na których te mity bazują. Zanim przejdę do wyjaśnień, chcę poczynić bardzo ważne zastrzeżenie - czym ten tekst nie jest. Ten tekst nie jest obroną długu publicznego i nie jest argumentem za tym, by go dalej zwiększać. Ten tekst ma przybliżyć elementy efektywnego zarządzania finansami publicznymi i odpowiedzialności za ich stabilność.

W Polsce dług publiczny pozostaje na relatywnie niskim poziomie 51,6 proc. wobec średniej dla EU27 na poziomie 86,4 proc. Zgadzam się z tym, że z prostego zestawienia tych dwóch wartości nie wynika bynajmniej przyzwolenie, aby zadłużać się dalej. Polska to wciąż kraj „na dorobku”, który importuje kapitał z rynków globalnych i jest od nich zależny. Wobec tego bezpieczny poziom długu publicznego jest znacznie niższy niż dla krajów Europy Zachodniej i uważam, że jest bardzo prawdopodobne, że już się do tego poziomu bezpieczeństwa zbliżamy. To istotne i prawdziwe w obecnej sytuacji globalnej - w środowisku wysokich stóp procentowych i wysokiej awersji do ryzyka. Historia upadku rządu nowej i byłej już premier Wielkiej Brytanii dobitnie pokazała nam, że brak wstrzemięźliwości fiskalnej, nawet gdy jest tylko zapowiadana, może nieść ze sobą negatywne konsekwencje.

Świat jest znacznie bardziej skomplikowany niż twitterowo-telewizyjne dyskusje, w których rozmówcy widzą go w kategoriach czarno-białych. Dług publiczny nie jest sam w sobie ani dobry, ani zły. Jego zwiększanie to możliwość, z której dobrze móc skorzystać w trudnych czasach. I właśnie po to, by móc z niej korzystać, warto mieć na to przestrzeń, czyli możliwość dalszego zadłużania się. Jak ta przestrzeń jest ważna, widać teraz po protestach krajów UE przeciwko niemieckim planom, aby przeznaczyć do 200 mld euro na wsparcie rodzimego przemysłu w kryzysie energetycznym.

To prawda, że w obecnej sytuacji makroekonomicznej i rynkowej przestrzeń do dalszego zadłużania się na rynkach finansowych jest bardzo ograniczona, szczególnie dla importerów kapitału takich jak Polska. Prawdą jest też, że nowe wydatki publiczne powinny być w istotny sposób racjonalizowane. To, że tak jest, nie oznacza jednak, że w początkowym okresie pandemii COVID nie należało wszelkimi możliwymi sposobami chronić przedsiębiorstwa i ludność przed bankructwami i bezrobociem; sposobami, które były zgodne z prawem i dawały wystarczająco dużą elastyczność i szybki czas reakcji. Wtedy godziły się na takie postępowanie, a wręcz je zalecały największe międzynarodowe instytucje finansowe (na przykład Międzynarodowy Fundusz Walutowy) i aktywnie wspierały banki centralne. Co ważniejsze, inwestorzy na krajowych i międzynarodowych rynkach finansowych wtedy wspierali taką politykę i chętnie kupowali emitowane w tym celu obligacje.

Dodatkowo - to, że przestrzeń fiskalna jest teraz istotnie ograniczona, nie wyklucza tego, że wciąż mamy potrzeby finansowe. Są one związane zarówno z odbudową gospodarki po pandemii COVID, jak i z koniecznością militarnego i socjalnego wspierania Ukraińców stawiających czoła rosyjskiej napaści. Między innymi z tego powodu bardzo potrzebujemy jak najszybszego odblokowania przypadających nam funduszy unijnych. To jednak nie wystarczy. Potrzebujemy też bazującej na faktach i wspólnym zrozumieniu potrzeb i ograniczeń dyskusji o naszym długu publicznym i jego finansowaniu. Mam nadzieję, że poniższe wyjaśnienia tej dyskusji się przysłużą.

Zgodnie z informacją umieszczoną na stronach internetowych BGK suma zobowiązań osiemnastu funduszy, którymi administruje BGK, wynosiła 224,8 mld zł¹  na koniec czerwca 2022 r. Największe z nich to Fundusz Przeciwdziałania COVID (FPC), Krajowy Fundusz Drogowy (KFD), Fundusz Kolejowy (FK) oraz Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ). Pozostałe fundusze to Fundusz Pomocy, stworzony z myślą o finansowaniu pomocy dla uchodźców z Ukrainy oraz Fundusz Dopłat wspierający budownictwo społeczne.

Pierwsze fundusze powstały wiele lat przed pandemią COVID. Krajowy Fundusz Drogowy jest z nami od 2004 r., a Fundusz Kolejowy i Fundusz Dopłat od 2006 r. Nie jest więc prawdą - a często odnoszę wrażenie, że takie jest powszechne przekonanie - że finansowanie zadań publicznych z wykorzystaniem funduszy w BGK ma swój początek w pandemii. Prawdą jest natomiast, że w pandemii użyto sprawdzonych mechanizmów funduszowych, by móc efektywnie zrealizować programy osłonowe dla polskich firm i gospodarstw domowych oraz zakupy konieczne dla ochrony zdrowia publicznego.

Tu dochodzimy do ważnego zagadnienia, jakim jest zarzut, że fundusze umiejscowione w BGK to „ukrywanie długu publicznego”. Pojawiają się także wątpliwości, czy Ministerstwo Finansów (MF) ma pełną kontrolę nad skalą wydatków publicznych w Polsce. Oczywiście że tak - wszystkie fundusze znajdujące się w BGK są częścią zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych (według unijnej metodologii ESA2010). Wartości zobowiązań tych funduszy są na bieżąco monitorowane przez resort finansów i raportowane do Komisji Europejskiej.

Wartość zadłużenie sektora finansów publicznych w wysokości 51,6 proc. PKB, którą przytoczyłem wcześniej, pochodzi z Eurostatu i obejmuje fundusze w BGK. Wartość ta obejmuje również zadłużenie wynikające z realizacji Tarczy Finansowej dla przedsiębiorstw przez Polski Fundusz Rozwoju. Jest więc to wartość w pełni porównywalna z innymi krajami członkowskimi UE. Wysokość zadłużenia jest w pełni transparentna.

Wykonywanie zadań realizowanych z funduszy przepływowych jest także prognozowane i planowane we współpracy z MF. Według najnowszej Strategii Zarządzania Długiem Publicznym na lata 2023-2026, którą resort opublikował we wrześniu 2022 r., suma zobowiązań największych funduszy na koniec 2026 r. wyniesie odpowiednio: FPC – 249,9 mld zł, FWSZ – 194,2 mld zł oraz KFD – 119,9 mld zł. Plany te przewidują istotne zwiększenie skali tych funduszy i na pewno fakt ten może, a nawet powinien podlegać rzetelnej, merytorycznej analizie i dyskusji. Plany te, także na skutek tej dyskusji, mogą się zmieniać. Informacje te są znane i dostępne dla opinii publicznej.

Warto zdawać sobie sprawę, że Bank Gospodarstwa Krajowego nie jest jedynym bankiem rozwoju w Europie, który realizuje działania zlecone bezpośrednio przez administrację rządową. Dobrymi przykładami są tu niemiecki KfW – największy krajowy bank rozwoju w Europie, francuski CDC, hiszpański ICO, czy włoski CDP. Oczywiście charakter tych działań jest bardzo różny, właściwy dla systemu finansowego, gospodarczego i politycznego poszczególnych krajów. Cechą wspólną jest realizacja zadań pochodzących wprost z obszaru kompetencji instytucji publicznych, w szczególności rządu.

Niemiecki bank KfW²  w 2022 r. zaangażował się w działania zlecone przez rząd (mandated activities) nakierowane na pomoc gospodarce w związku ze skutkami energetycznymi rosyjskiej agresji na Ukrainę. Wartość zrealizowanych transakcji dłużnych planowana na ten rok wynosi 52,2 mld euro, a kwotę tę należy jeszcze rozszerzyć o zlecone transakcje kapitałowe. Oznacza to, że KfW na zlecenie niemieckiego rządu nie tylko udziela kredytów podmiotom gospodarczym, ale także wsparcia w formie inwestycji kapitałowych. W raporcie banku za 2021 r.³  podawane są liczne przykłady transakcji bezpośrednio zleconych przez rząd. Największą wartość miały działania KfW realizowane w ramach Ekonomicznego Funduszu Stabilizacyjnego⁴  i na koniec 2021 r. wyniosły 38,9 mld euro.

Hiszpańskie ICO w sposób podobny do BGK zarządza w imieniu rządu⁵  funduszami pozabilansowymi. Należą do nich fundusze utworzone, aby przeciwdziałać pandemii COVID, wspierać internacjonalizację hiszpańskich przedsiębiorstw, fundusze pomocy rozwojowej oraz fundusze wsparcia dla administracji lokalnej. Suma bilansowa tych funduszy na koniec 2021 r. wynosiła 296,5 mld euro, z czego za 179,6 mld euro odpowiadał fundusz wsparcia społeczności lokalnych (Fund for Financing Autonomous Communities).

Podobne do hiszpańskiego ICO działania, choć na mniejszą skalę, prowadzi także włoski bank rozwoju CDP. Fundusze zarządzane przez ten bank w imieniu włoskiego Ministerstwa Gospodarki i Finansów nakierowane są przede wszystkim na wsparcie lokalnych społeczności. Największy z nich związany jest z walką ze skutkami pandemii COVID i zapewnił samorządom granty i pożyczki o wartości 12 mld euro na koniec 2021 r.⁶

Najbardziej zróżnicowane formy działalności prowadzonej na zlecenie rządu ma francuski CDC⁷. Bank ten finansuje budownictwo społeczne, oferuje programy „książeczek oszczędnościowych” dla ludności (Livret A, Liveret LDDS i Livret LET), prowadzi program emerytalny dla pracowników sektora publicznego oraz administruje publicznym programem szkoleń online. Wśród tych działań jedynie program finansowania budownictwa społecznego jest porównywalny do funduszy prowadzonych przez BGK. Jego wartość bilansowa na koniec 2021 r. wynosiła 330 mld euro.

Podobnie jak w innych bankach rozwoju fundusze prowadzone przez BGK także są elementem działalności zleconej realizowanej przez bank. Są one więc elementem powszechnego działania banków rozwoju w Europie. W przypadku BGK fundusze nie są zaliczane do bilansu banku i są osobno raportowane w sprawozdaniach finansowych banku. Każdy zainteresowany może zapoznać się z bilansem wszystkich zarządzanych przez bank środków.