Równolegle funkcjonują w Polsce dwie opowieści o stanie finansów publicznych. Jest ta oficjalna, gdzie wszystko jest OK, a nawet lepiej, czego dowodzić mają kolejne zwycięskie meldunki z frontu budżetowego. I jest ta ekspercka, w której następuje nieprzyjemne przybliżenie do rzeczywistości i oświetlenie zbliżającej się ściany.

Narracja zwycięska

Skrótowy obraz „narracji zwycięskiej” wygląda mniej więcej tak: budżet państwa po kwietniu zanotował 9,2 mld zł nadwyżki, po tym jak w marcu zamknął się on deficytem w wysokości 300 mln zł; dochody podatkowe były wyższe o 14,2 proc. r./r. Po 11,1 mld zł wpływów w marcu dochody z VAT wyniosły w kwietniu 20,6 mld zł. Pomimo obniżonych okresowo stawek VAT łączne dochody z podatków pośrednich w czterech pierwszych miesiącach roku były o 13,8 proc. wyższe r./r.; po symbolicznych wpływach z PIT rzędu 800 mln zł w marcu w kwietniu sięgnęły one już kwoty 9,2 mld zł; wydatki budżetu w okresie styczeń–kwiecień były o 15,2 proc. wyższe niż przed rokiem. Na wzrost zapracowały jednak głównie wyższa dotacja dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wypłata dodatków osłonowych i zakupy „rezerw strategicznych”.

Naturalnie, informacje na temat wykonania budżetu państwa nie są miarodajne dla oceny stanu finansów publicznych w Polsce. Ale polane odpowiednim sosem robią dobre wrażenie. Dla wielu wyborców wystarczająco dobre.

Narracja ekspercka

Ale zagadką wciąż pozostaje, dlaczego, u licha, stan finansów publicznych wydaje się doskonały także wielu profesjonalnym ekonomistom? Tego pojąć nie sposób.

Bo ta ekspercka narracja wygląda przecież zasadniczo inaczej niż różne prop-agitki. Rosnąca część wydatków publicznych nadal plasowana jest poza budżetem państwa. Pęczniejące dochody są w lwiej części następstwem podatku inflacyjnego i rozkręcającej się spirali cenowo-płacowej. Spadający udział długu publicznego w relacji do PKB nie jest skutkiem zacieśnienia fiskalnego, ale napędzanego inflacją wzrostu nominalnego PKB.

Spójrzmy przez chwilę prawdzie w oczy. Na koniec marca rezerwa płynnych środków na rachunkach budżetowych wyniosła ok. 95 mld zł. Dużo, prawda? Tyle że ta rezerwa z miesiąca na miesiąc topnieje. Od początku roku zmalała już o około 25 mld zł, podczas gdy jeszcze na przełomie sierpnia/września 2021 sięgała rekordowych 180 mld zł. Czyli przez pół roku rząd zużył połowę płynnych rezerw budżetu.

Ustawa budżetowa określiła tegoroczne potrzeby pożyczkowe brutto na 222 mld zł, a finansowanie netto na ok. 58 mld zł. Do maja potrzeby pożyczkowe zaspokojone zostały w ok. 66 proc. Tyle że po nowych, nieplanowanych wcześniej wydatkach znacząco one teraz wzrosną w stosunku do przewidywań. Innymi słowy: pożyczyć trzeba było i tak dużo, a teraz – w znacznie gorszych warunkach rynkowych – przyjdzie pożyczyć drożej i jeszcze więcej.

Czego nie ma wciąż z niejasnych powodów w formalnie obowiązującej, zaakceptowanej przez większość parlamentarną i podpisanej długopisem pana prezydenta, tegorocznej ustawie budżetowej? Ano nie ma między innymi: dwóch „tarcz antyinflacyjnych”, których koszt przy ich funkcjonowaniu do lipca szacowany był na około 34 mld zł, a po przedłużeniu, czasowych obniżek podatków w kolejnych 2–3–miesięcznych etapach, do końca roku ten koszt prawie się podwoi; wypłaty tzw. czternastej emerytury, której koszt szacowany jest na 11,4 mld zł; wzrostu wydatków na obronność po uchwaleniu nowej ustawy. Tu wstępny szacunek wskazuje na kwotę co najmniej 60–90 mld zł w okresie dwóch najbliższych lat.

Większość tych wydatków uplasowana zostanie oczywiście poza budżetem państwa w funduszach celowych starych i – jak fundusz wsparcia sił zbrojnych – nowych. Tyle że BGK czy PFR pozyskać muszą przecież finansowanie – podobnie jak i budżet – na rynku. Finansowanie zaś, co już wiemy, będzie droższe.

Ewentualne dalsze skupowanie długu z rynku wtórnego przez NBP byłoby działaniem kompletnie niewytłumaczalnym i sprzecznym z polityką monetarną, która poprzez podwyżki stóp procentowych stara się wyprowadzić jak najwięcej pieniądza z nadpłynnego rynku. Takie działanie w ogóle nie powinno więc wchodzić w rachubę. Niejasne deklaracje prezesa NBP na ten temat budzą zdumienie.

Plasowanie długu publicznego w funduszach nie obciąża co prawda budżetu państwa, ale nie ma to znaczenia dla realnej oceny stanu finansów publicznych dokonywanej przez Eurostat. Tym samym grozi nam kolejne poszerzenie rozziewu między szacunkiem wielkości długu w ujęciu krajowym i zagranicznym. A jest on już teraz ogromny, bo zbliży się za chwilę do 300 mld zł.

Sytuację samego budżetu państwa obciążać będzie ubytek w dochodach. Uszczuplenie dochodów idzie na rachunek zmian podatkowych forsowanych przez rząd pod hasłem „naprawiania Polskiego Ładu”. Kosztować to ma budżet ok. 15 mld zł rocznie.

Inflacja ratuje budżet

Ratunkiem dla budżetu – podobnie jak dla relacji długu do PKB – jest w tej sytuacji oczywiście wysoka inflacja, która poprawi wielkości nominalne.

Budżet podratowany przez inflację nie powinien jednak być dla żadnego rządu powodem do chluby. Tegoroczne dochody podatkowe szacowane były przez Ministerstwo Finansów w ustawie budżetowej przy założeniu średniorocznej inflacji 3,3 proc. CPI wyniesie średnio w roku 12–13 proc.

Wzrost rentowności obligacji po podwyżkach stóp procentowych przez NBP oznacza istotny skok kosztów finansowania z dotychczasowego ok. 1 proc. PKB (26–28 mld zł) do nawet ok. 3 proc. PKB, czyli już do wielkości uważanych za granicę bezpieczeństwa.

Przy silnym nasyceniu krajowych instytucji finansowych skarbowymi papierami wartościowymi – a przez dwa ostatnie lata wartość SPW w portfelach krajowych instytucji finansowych wzrosła o ok. 140 mld zł, sięgając na koniec marca kwoty 456 mld zł – i malejących cenach obligacji rząd rozważyć musi emisje długu denominowanego w walutach obcych. Przy aktualnej sytuacji rynkowej i spadającym od lat udziale nierezydentów w finansowaniu (od 158 mld zł w 2020 r. do 127 mld zł w lutym 2022) uplasowanie nowych emisji długu zarówno na rynku krajowym, jak i zagranicznym wymagać będzie poważnego wzrostu kosztów (niższych cen i wyższych rentowności) oraz dużego nakładu pracy z inwestorami.

Dla nikogo nie powinno już być tajemnicą, że nasza polityka fiskalna pozostaje nadmiernie ekspansywna, co utrudnia zadanie opanowania oczekiwań inflacyjnych bankowi centralnemu, psując policy mix. Polityka podatkowa jest kompletnie nieracjonalna. Rozchybotany, chaotyczny system podatkowy wciąż dyskryminuje oszczędności i preferuje wysokie opodatkowanie pracy zamiast wysokiego opodatkowania konsumpcji.

Archaiczne opodatkowanie dochodów kapitałowych redukuje skłonność do oszczędzania, a obniżki podatków wspierają bieżącą konsumpcję. W rezultacie stopa oszczędności prywatnych pozostaje niska, a zamiast oszczędności publicznych mamy dezoszczędności w postaci permanentnych deficytów sektora finansów publicznych (SFP) nawet przy 7-, 8-proc. wzroście PKB.

Zapowiadana emisja obligacji detalicznych oprocentowanych ponad poziom inflacji nie spowoduje wzrostu oszczędności prywatnych, ponieważ zostaną one przesunięte z lokat na papiery rządowe. Uzyskane z emisji środki rząd natychmiast wyda.

Dla potrzeb pożyczkowych emisja takich obligacji jest obojętna. Z punktu widzenia makroekonomicznego oznacza tylko inne źródło finansowania dodatkowo kreowanego popytu publicznego. Obligacje detaliczne indeksowane do inflacji są korzystne dla ich indywidualnych nabywców oraz dla deponentów banków, bo stanowią impuls dla wzrostu oprocentowania lokat. Emisja obligacji nie zbiera jednak nadmiaru płynności z rynku, ale jedynie redystrybuuje ją od banków do rządu, co jest przedsięwzięciem proinflacyjnym.

Archaiczny, zróżnicowany w zależności od formy aktywów, podatek nałożony lata temu na instytucje finansowe podnosi koszty kredytu, przesuwając płynność sektora na nieobciążone podatkiem obligacje rządowe. Te z kolei muszą być przesuwane do portfeli HTM, po to by nie pociągać za sobą bilansowych strat banków przy stale rosnących stopach procentowych. Zmniejsza to płynność rynku wtórnego, nad którym i tak zresztą wisi cień banku centralnego, co przy podnoszonych cyklicznie stopach procentowych i niejasnym statusie refinansowania przez NBP środków z zapadających SPW, które bank ma w bilansie, samo w sobie jest już absurdem.

Finanse publiczne niszczą odporność gospodarki

Łatany i traktowany jako oręż wyborczy system podatkowy wspiera finansowanie długu rządowego kosztem finansowania realnej gospodarki, finansowanie konsumpcji kosztem inwestycji i faworyzuje wzrost obserwowanego PKB kosztem wzrostu potencjału, a do tego wzrost stóp procentowych redukuje płynność, plasowaną (zgodnie z bodźcami adresowanymi do sektora finansowego) w SPW.

Dla dopełnienia tego obrazu trzeba dodać, że czymś niepojętym są w takiej sytuacji zapowiedzi przedsięwzięć, z którymi obnosi się na swych konwencjach największa opozycyjna partia – Platforma Obywatelska. PO jest przecież – i słusznie – krytyczna wobec polityki fiskalnej rządu.

Skąd w takim razie prezentowany przez PO koktajl wybuchowych propozycji wyborczych w postaci: zamrożenia rat kredytów na poziomie z grudnia 2021; gwarancji dla realnego poziomu oszczędności do 50 tys. zł; przekształcenia PKP w agencję rządową; obciążenia samorządów wojewódzkich kosztami utrzymania lokalnych połączeń kolejowych; uruchomienia co najmniej dziesięciu autobusów/pociągów dziennie z każdego sołectwa; ustanowienia na początek 3 mld zł funduszu komunikacji lokalnej; ufundowania tanich rodzinnych biletów na komunikację; wyskrobania 30 mld zł rocznie na podwyżki płac w budżetówce? Skąd takie pomysły na populistyczną licytację, jako oręż wyborczy?

Tylko jedna narracja traktująca o stanie finansów publicznych w Polsce jest prawdziwa. Ta droga, na której jesteśmy, prowadzi do katastrofy. Czy znajdą się politycy, którzy to wreszcie zrozumieją i przestaną na tej drodze przyspieszać z nadzieją, że jakoś to przecież będzie?

Autor jest głównym ekonomistą Polskiej Rady Biznesu, dwukrotnym zwycięzcą w konkursie NBP i „Rzeczpospolitej” na najlepszego analityka makroekonomicznego roku