Janusz Jankowiak: Niestabilna rządowa drabina do nieba

Jak w każdych okolicznościach powinno być sformułowane strategiczne zadanie rządu? Obowiązkiem rządu jest maksymalne ograniczenie niepewności, jaka towarzyszy działaniu podmiotów gospodarczych. Są nimi przedsiębiorstwa, przedsiębiorcy, pracownicy, konsumenci, ale też instytucje publiczne. A niepewność jest naturalnym stanem w gospodarce rynkowej. Raz jest jej więcej, kiedy wokół nas robi się niespokojnie. Innym razem – mniej, kiedy otoczenie się porządkuje. Rząd może tę niepewność zmniejszać. Ale może ją też niestety swoją działalnością potęgować.

Jak z tego podstawowego zadania wywiązuje się obecna władza? Czy w Polsce mamy teraz mniej czy więcej niepewności niż rok, dwa lata temu? Czy „Strategia na rzecz odpowiedzialnego rozwoju", wizja tego, jak rząd wyobraża sobie Polskę za kilkanaście lat, zmniejsza obszary niepewności, w której zmuszeni jesteśmy na co dzień działać?

Wzrost tłumiony

Poszukiwania odpowiedzi zacznijmy od wymiaru makroekonomicznego „Strategii". Mamy tu miks neoklasycznej teorii wzrostu i zyskującej na powrót na znaczeniu po kryzysie zmodyfikowanej teorii wzrostu endogenicznego, która okres świetności przeżywała w późnych latach 80. ubiegłego wieku. Klasyczna teoria wzrostu gospodarczego kładzie akcent na podstawowe czynniki produkcji, czyli pracę, kapitał i efektywność ich wykorzystania. Wzrost endogeniczny nie neguje co prawda ich wagi, ale dokłada jako element kluczowy politykę gospodarczą, interwencjonizm i instytucje organizowane przez państwo.

Gdyby „Strategia..." skupiała się na prezentacji zestawu przedsięwzięć gwarantujących zwiększenie zasobów podaży pracy, kapitału, wzrost efektywności ich wykorzystania, a równocześnie dodawała do tego receptę na wzmocnienie inkluzywnego wzrostu i ograniczenie nadmiernych nierówności – to sprawa byłaby prosta. Moglibyśmy powiedzieć z czystym sumieniem, że rząd stara się ograniczyć niepewność w gospodarce. Dyskusja w ramach ogłoszonych konsultacji społecznych ogniskowałaby się wówczas na ocenie poszczególnych propozycji, ich modyfikacji, dodawaniu nowych pomysłów. Ale tak, niestety, nie jest.

Wiara w endogeniczne czynniki wzrostu, a konkretnie w aktywną politykę gospodarczą rządu silnie ingerującego w funkcjonowanie gospodarki, jest immanentną cechą „Strategii...". Z wiarą trudniej się dyskutuje niż z realnymi faktami. Jeśli ktoś wierzy, że rząd lepiej niż podmioty prywatne alokuje zasoby, to wierzy i koniec. Sprawdzian tej wiary, w postaci konkretnych wskaźników makroekonomicznych, będzie za kilkanaście lat. A przez ten czas towarzyszyć nam będzie wzrost niepewności: czy rząd trafił, typując zwycięzców, jakie były alternatywne koszty finansowania rozwoju?

Bieżąca polityka gospodarcza stoi w jaskrawej sprzeczności z wieloma celami „Strategii". Dotyczy to dbałości o podstawowe czynniki wzrostu. Trudno pojąć, jak można przejść do porządku dziennego nad już wdrożonymi lub silnie forsowanymi krokami ograniczającymi podaż pracy (podniesienie wieku szkolnego; program 500+; obniżenie wieku emerytalnego) i równocześnie uwypuklać ryzyko pułapki demograficznej.

Tym bardziej że w „Strategii..." nie brakuje celnych sformułowań dotyczących rynku pracy. Pisze się tu o szkodliwości: „nadmiernego wzrostu płacy minimalnej", „zwiększenia transferów fiskalnych niezależnych od podejmowania pracy", „wzrostu klina podatkowego w reakcji na rosnące koszty służby zdrowia", „obniżenia wieku emerytalnego bez odpowiednich zachęt do pozostawania rynku pracy (co) również może skutkować ograniczeniem podaży pracy".

„Strategia..." akcentuje potrzebę wyjścia z „pułapki słabości instytucjonalnej". Wskazuje jednak przy tym głównie na konieczność zamknięcia luki podatkowej. Tak jakby egzekucja podatkowa była dla stabilności instytucjonalnej najważniejsza, a egzekucja Trybunału Konstytucyjnego czy mediów publicznych była czymś kompletnie bez znaczenia.

O skutecznym państwie i instytucjach traktuje zresztą trzeci cel strategiczny. A tu wśród wielu słusznych sloganów trafiają się czasem rzeczy zaskakujące. Jest tu bowiem i „przyjęcie i wprowadzenie w życie ustawy o centrum budowy społeczeństwa obywatelskiego", która to zapowiedź słabo konweniuje z wdrożoną już w życie „ustawą antyterrorystyczną". Ale znalazła się też nieoczekiwanie i chyba szczęśliwie dla siebie „Poczta Polska jako strategiczny filar państwa w rozwoju e-government", cokolwiek miałoby to znaczyć.

Mało strategiczna praktyka gospodarcza

W dokumencie co chwilę natykamy się na słuszne sformułowania, których konfrontacja z praktyką, z konsekwentnie realizowaną polityką gospodarczą, musi sprawiać przykre wrażenie kakofonii. Poniżej tylko garść przykładów.

„Polski sektor bankowy jest obecnie bardziej ukierunkowany na finansowanie nieruchomości i konsumpcji niż inwestycji". Święta prawda. Widać to w statystykach. Widać we wskaźnikach dynamiki nakładów inwestycyjnych. Ale może zamiast proponować „system współdzielenia ryzyka dla MŚP, uruchamianie środków finansowych polskich przedsiębiorstw ulokowanych w depozytach bankowych poprzez przejęcie od nich części ryzyka inwestycyjnego" – lepiej znieść lub poważniej zmodyfikować podatek bankowy? Bo ten skłania banki do zmniejszania opodatkowanej aktywnej strony bilansów i wchodzenia w produkty wysokomarżowe, w finansowanie konsumpcji, co się rządowi przecież nie podoba.

„Rozwój odpowiedzialny, to rozwój, w którym potrzeby obecnego pokolenia mogą być realizowane bez umniejszania szans przyszłych pokoleń". Jak to pogodzić z finansowaniem długiem transferów z programu 500+, z obniżeniem wieku emerytalnego, ze wzrostem długu publicznego w relacji do PKB? Tym bardziej że nieco dalej czytamy: „Odpowiedzialny rozwój, to odpowiednia równowaga między środkami krajowymi i zagranicznymi wspierającymi rozwój. Powiększanie długu wobec zagranicy – publicznego i prywatnego – w dłuższej perspektywie ogranicza możliwości czerpania korzyści ze wzrostu gospodarczego". A co w takim razie z długiem krajowym? Ten nas nie ogranicza?

„Odpowiedzialny rozwój oznacza politykę budowania krajowego kapitału, w szczególności poprzez zwiększanie oszczędności, i jego inwestowania. Oznacza również mobilizowanie kapitału polonijnego". Znaczy: polonijny, to już nie zagraniczny? A kapitał krajowy nie składa się – obok prywatnych oszczędności – z oszczędności publicznych? Te pierwsze mamy skromne. Tych drugich nie mamy w ogóle, bo zasób krajowych oszczędności jest od ćwierćwiecza uszczuplany przez deficyty sektora publicznego. Czy obowiązkiem stratega gospodarczego, proponującego sposoby wzrostu i mobilizacji oszczędności krajowych, nie powinno być w pierwszej kolejności pochylenie się nad „dezoszczędnościami" generowanymi przez sektor publiczny?

Najwyraźniej ta banalna konstatacja musiała też przyjść do głowy autorom „Strategii...". Bo oto w dość wątłej części poświęconej strategicznym celom w finansach publicznych do roku 2020, obok tradycyjnych zaklęć na temat uszczelnienia systemu podatkowego, napotykamy ciekawą zapowiedź. Mowa tu o przeglądzie systemu emerytalnego, w tym przywilejów emerytalnych, rentowych i kompensacyjnych dla nauczycieli, górników, rolników, służb mundurowych, sędziów, prokuratorów oraz „mechanizmów waloryzacyjno-indeksacyjnych (m.in. celem ich uspójnienia)".

Wielka szkoda, że to, co najważniejsze dla zmniejszenia niepewności, potraktowane jest tak zdawkowo, podczas gdy projekty obciążone ogromną niepewnością są tak bardzo rozbudowane. Warto też zwrócić uwagę, że wśród celów strategicznych Ministerstwa Finansów nie ma realizacji powtarzanego od lat przez Komisję Europejską zalecenia utworzenia Rady Fiskalnej.

Dodajmy jeszcze, że kwestia restrukturyzacji sektora węgla kamiennego zmieściła się w „Strategii..." na jednej trzeciej strony. Jest to mniej więcej tyle, ile zajął opis jednego z celów strategicznych w rozdziale dotyczącym kapitału społecznego. Ten strategiczny cel jest tak smakowity, że muszę go tu przytoczyć. Zapowiada się bowiem „utworzenie narodowego centrum narciarstwa, wypoczynku i rekreacji. Koncentracja rozproszonego potencjału finansowego lokalnego biznesu na jednym dużym i kompleksowym produkcie turystycznym; uruchomienie zintegrowanego produktu turystycznego umożliwiającego efektywne prowadzenie działań promocyjnych (integracja potencjałów turystycznych Brennej i Szczyrku)".

Strategia i gąszcz interesów

Ten przykład doskonale obrazuje skalę trudności, jaka towarzyszy powstawaniu takiego zbiorowego dokumentu, jakim jest „Strategia...".

Po pierwsze – nie sposób zapanować nad hierarchią zadań i celów forsowanych przez poszczególne resorty, które usiłują wepchnąć tu, co tylko się da i co się da też ukryć. W celach formułowanych przez MON jest zwiększenie potencjału militarnego i utworzenie obrony terytorialnej. Nie ma nic o 3 proc. PKB na wojsko.

W celach formułowanych przez ministra zdrowia, nie ma słowa o zapowiadanej przez niego reformie, ani o powrocie do budżetowego finansowania wydatków, o praktycznej likwidacji kontraktowania usług, czy o 6 proc. PKB na zdrowie. Chyba że zostało to ujęte w enigmatycznym celu strategicznym, jakim jest „efektywna służba zdrowia".

Sprawą niezwykle istotną dla wszystkich podmiotów gospodarczych jest zapowiadany na rok 2018 jednolity podatek, który połączyć ma podatek dochodowy i daniny w postaci składek. Na ten temat „Strategia..." ma do powiedzenia tyle, że wprowadzony ma zostać „system jednolitego podatku likwidującego funkcjonujące w obecnym systemie znaczące różnice w wysokości klina podatkowego pomiędzy poszczególnymi formami zatrudnienia". Doprawdy trudno o sformułowanie, które tworzyłoby więcej niż to niepewności.

Po drugie – prawidłowością jest, że ogromna większość tego, co słuszne i godne poparcia w „Strategii..." (a takich rzeczy też nie brakuje) jest mgliste do granic możliwości. Weźmy za przykład drugi cel strategiczny, czyli „zrównoważony rozwój". Zdecentralizowany model rozwoju musi opierać się na współpracy rządu z samorządami i na ściśle z tym związanych zasadach finansowania. Jeśli zapowiadany jest „odnowiony kontrakt terytorialny", a towarzyszy temu obietnica nowelizacji ustaw o dochodach JST i ustawy o finansach publicznych, to chcielibyśmy wiedzieć, co na temat wzrostu znaczenia dochodów własnych samorządu ma do powiedzenia minister finansów i jak to się przełoży na budżet państwa. Powinniśmy też chyba wiedzieć, co na temat transferów wyrównujących rozwój regionalny myślą samorządy kontrybuujące netto do finansowania obszarów zacofanych. Brak precyzji prowadzi do wzrostu niepewności i spadku wiarygodności strategicznego celu.

Wyjątkiem od reguły niedopowiedzeń są te części „Strategii", które dotyczą wzrostu efektywności wykorzystania funduszy unijnych. Mamy tu dobrą diagnozę i jasno sformułowane rekomendacje, zbieżne z zaleceniami KE. Środki unijne, w ramach rosnącej puli wsparcia zwrotnego, trafiać mają na proinnowacyjne inwestycje rozwojowe. Tu przynajmniej jest klarownie.

Niezła jest też część dotycząca ułatwień dla przedsiębiorczości. Tu było zresztą stosunkowo łatwo, bo lista barier jest już solidnie zdiagnozowana. Ale wśród godnych poparcia i niekontrowersyjnych w środowiskach biznesu zapowiadanych przedsięwzięć też trafiają się kwiatki w rodzaju obietnicy stworzenia „Polskiego Narodowego Holdingu Spożywczego, wydajnego zaplecza spedycyjno-magazynowego wraz z odpowiednimi strukturami instytucjonalnymi".

Po trzecie – dokument, który wylicza 10 sektorów strategicznych preferowanych przez rząd (środki transportu zbiorowego; elektronika profesjonalna; oprogramowanie specjalistyczne; rozwiązania lotniczo-kosmiczne; systemy wydobywcze; odzyskiwanie surowców; ekobudownictwo; żywność wysokiej jakości; systemy militarne) otwiera przetarg. Sami autorzy piszą, że lista nie jest zamknięta, a „precyzyjna lista branż kluczowych zostanie uwzględniona w finalnej wersji Strategii". Przebicie się na tę listę stanie się już wkrótce strategicznym celem dla wielu branż i sektorów, bo miejsce na niej oznacza preferencyjny dostęp do finansowania i zbytu.

Mądry, uczciwy i przewidujący jak rząd

I w ten sposób przechodzimy do kwintesencji „Strategii...", czyli do typowania przez rząd rynkowych zwycięzców. Mamy tu klasyczny zestaw interwencjonistyczny: sektory strategiczne, projekty strategiczne, projekty flagowe, narzędzia realizacji celów („kontrakt branżowy, zawierany między podmiotami publicznymi a reprezentantami danej branży/sektora").

Jak zwykle w wypadku wielkich programów interwencjonizmu państwowego mamy pozbawiające wszelkich złudzeń passusy: „Do realizacji projektów flagowych ustanawiane są zespoły zadaniowe (projektowe) oraz powoływani menedżerowie projektów realizujący harmonogram rządowy".

Są też, naturalnie, zapowiedzi, które u kogoś odpowiedzialnego za finanse publiczne powinny uruchamiać dzwonki alarmowe. Jeden z projektów strategicznych mówi o stworzeniu „Polskiej platformy przemysłu 4.0", opisanej w ten sposób: „Powołanie do życia zanurzonego w środowiskach profesjonalnych ciała koordynującego, odpowiedzialnego za rozpowszechnianie w polskim przemyśle Internetu Rzeczy, wspomagającego integrację infrastruktury informatyczno-technicznej, wspomagającego kompetencyjnie państwo w stymulowaniu rozwoju Przemysłu 4.0". Inny projekt ogłasza zamiar powołania „Ośrodka Cybernetycznego Enigma, dysponującego potencjałem pozwalającym konkurować na europejskim rynku specjalistycznych usług IT".

Pobrzmiewa to zadęciem. Najnowsze trendy w innowacjach są obszernie prezentowane w takich pracach, jak wydana ostatnio „Modern Monopolies; What it Takes to Dominate the 21st Century Economy" Alexa Moazeda i Nicholasa L. Johnsona. Autorzy, którzy są praktykami, twierdzą, że teraz innowacje trafiają do gospodarki przez biznes prowadzony na platformach technologicznych takich jak Google, Amazon, Apple, Alibaba czy Uber. Platformy bezpośrednio łączą ze sobą nabywców i odbiorców towarów i usług, znajdują dla nich finansowanie i kreują wciąż nowe rynki. Nawet naprawdę nowoczesny produkt wytwarzany i sprzedawany tradycyjnie poza platformami technologicznymi nie ma w tych warunkach szans. W „Strategii..." nie znalazłem na ten temat refleksji.

Istotą podejścia do kwestii interwencjonizmu jest stwierdzenie, że „państwo tworzy popyt na innowacje (także przełomowe), których jest potencjalnym odbiorcą". Można się z tym zgadzać lub nie. Czasem tak bywa, ale – poza jednostkowymi przykładami, gdzie w grę wchodzą naprawdę duże pieniądze i kilkadziesiąt lat praktyki, jak w przypadku przemysłu zbrojeniowego w USA – częściej kończy się klapą.

Trudno przy tym nie zauważyć, że wspólnym mianownikiem wszystkich naszkicowanych w „Strategii..." projektów jest brak jakiejkolwiek wzmianki o kosztach i efektach nakładów ze środków publicznych. Trudno bowiem za miarodajną dla oceny kosztów uznać zamieszczoną na str. 217 „Strategii..." tabelę wskazującą źródła finansowania projektów ze środków publicznych do 2020 r.

Zestaw składa się na kwotę 1,6 bln zł. Ale jest to po prostu część środków budżetu państwa, podsektora lokalnego, NFZ i funduszy unijnych z aktualnej perspektywy finansowej. Mowa tu więc co najwyżej o przekierowaniu środków publicznych na cele wskazane w „Strategii...". Oznaczać to musi ubytek tych środków na finansowanie jakichś innych zadań, które nie zmieściły się w nowych planach rozwojowych. Nie sposób ocenić, czy będzie to przekierowanie ekonomicznie zasadne, bo w projekcie nie ma żadnych wskaźników pomiaru efektywności. Nie ma zresztą nawet zapowiedzi ich wprowadzenia.

W ostatnim ćwierćwieczu mieliśmy już różne strategie rządowe. Jedne pokładały wiarę w mechanizmach czysto rynkowych, inne kładły mniejszy lub większy nacisk na korektę przez interwencję państwa mankamentów mechanizmów rynkowych.