Bez ochów i achów

Zgodnie z harmonogramem wykonania budżetu państwa deficyt po maju miał sięgać 13,2 mld zł. Tymczasem wyniósł on ledwie 0,2 mld zł. Jak wytłumaczyć ten fenomenalny wynik? Jak wyjaśnić tak dramatyczne rozmijanie się oficjalnych prognoz rządowych z wykonaniem planu dochodów i wydatków państwa? Czy można to interpretować jako doskonały prognostyk na rok, w którym deficyt sektora finansów publicznych zdaniem rządu miał wzrosnąć o 0,5 pkt proc. PKB wobec ubiegłego? Czy mamy do czynienia z jakościową zmianą w finansach państwa?

Korzystna sytuacja

Byłbym bardzo powściągliwy w formułowaniu hurraoptymistycznych opinii, mimo że strona dochodowa budżetu wygląda na pierwszy rzut oka doskonale. Dochody podatkowe wzrosły po maju w ujęciu rocznym o 11 proc. r./r. Dochody z VAT były o 13 proc. wyższe niż przed rokiem, z CIT o 9 proc., z PIT o 7 proc., z akcyzy o 5 proc. r./r. Trend poprawy dochodów podatkowych jest niezakłócony. Ale co go wspiera?

Po pierwsze, dobra sytuacja makroekonomiczna: wysokie tempo wzrostu PKB z głównym motorem w postaci prywatnej konsumpcji, wysoki wzrost wynagrodzeń i zacieśnianie się rynku pracy, wzrost inflacji. To wszystko czynniki cykliczne. A to oznacza ich odwracalność.

Po drugie, zmiany legislacyjne wspierające bieżącą płynność budżetu, który poprzez szybszy niż przed tymi zmianami pobór podatków i późniejsze rozliczanie podatków należnych, kredytuje się u wielu przedsiębiorców do dwóch miesięcy, czego przed początkiem roku nie robił. Część zmian, jak choćby dotyczące oskładkowania niektórych dochodów i zmiany form zatrudnienia, wspierają dochody sektora finansów publicznych na kwoty 0,4–0,6 pkt proc. PKB, redukując tym samym deficyt Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS). Te zmiany – podkreślam – utrudniają odnoszenie się przy porównaniach dynamiki dochodów do ubiegłorocznej bazy, zniekształcając statystyczne wyniki. Mają jednak charakter systemowy. Można by je odwrócić, ale wymaga to zmian legislacyjnych.

Po trzecie, część poprawy ściągalności podatków łączy się z uszczelnianiem systemu i wzrostem represyjności. To jedyne zmiany strukturalne, czyli trwałe. Mało prawdopodobne, by jakaś większość parlamentarna chciała w przyszłości „odszczelnić" system podatkowy. W 2016 r. poprawa relacji dochodów podatkowych do PKB sięgnęła 0,8 pkt proc. PKB, z czego 0,3 pkt proc. zapisać można na rachunek domknięcia luki podatkowej. W wymiarze nominalnym w tym roku będzie to zapewne 5–7 mld zł dodatkowych dochodów w I półroczu i ok. 9 mld w skali roku. To plus. Ale towarzyszą mu minusy: wydłużony okres rejestracji podatników VAT, wykreślanie z rejestru VAT bez powiadomień, niedookreślona współodpowiedzialność za nieuczciwego partnera handlowego, ograniczenie płynności finansowej firm i konieczność korzystania przez nie z kredytu.

Uszczelnianie systemu podatkowego, co jest nadrzędnym priorytetem Ministerstwa Finansów, ma korzystny wymiar finansowy. Redukuje też przestępczość, co warte pochwały. Ale za sprawą często bardzo ogólnie sformatowanych ram legislacyjnych wzrost represyjności systemu rykoszetem bije często w uczciwych przedsiębiorców i ogranicza przedsiębiorczość. Ten wymiar uszczelniania jest trudny do skwantyfikowania, ale istnieje. W jakimś sensie znajduje to zresztą odbicie w niskiej skłonności prywatnych podmiotów do inwestowania. A to już jest problem makroekonomiczny.

Cel średniookresowy

Cały plan rządu konwergencji fiskalnej do poziomu średniookresowego celu (MTO, Medium-Term budgetary Objective) opiera się na domknięciu w latach 2017–2020 luki VAT do poziomu średniej unijnej, co przynieść ma poprawę wyniku strukturalnego o 2,6 pkt proc. PKB, i osiągnięcie MTO w 2019 r. Bądź też – na bardziej ambitnym planie domknięcia luki VAT do poziomu mediany unijnej, co daje poprawę deficytu strukturalnego o 3 pkt proc. PKB i MTO już na przełomie lat 2018/2019.

Uderzające jest w tym planie totalne abstrahowanie od makroekonomicznych następstw tak silnego zacieśnienia fiskalnego. Wzrost restrykcyjności polityki fiskalnej rzędu 3 pkt proc. PKB, skumulowany w tak krótkim czasie, mógłby być neutralny dla dynamiki PKB w dwóch przypadkach:

• gdyby wszystkie dodatkowe podatki zebrane przez rząd od podmiotów gospodarczych były wcześniej bez wpływu na popyt krajowy, czyli były wydawane za granicą;

• zacieśnienie fiskalne mogłoby zostać zrekompensowane poluzowaniem monetarnym. Wymagałoby to spadku stóp procentowych o 1–2 pkt proc., czyli dzisiaj nominalnie poniżej zera.

Jeśli ani pierwsze, ani drugie z rozwiązań rekompensujących wzrost restrykcyjności polityki fiskalnej nie wchodzi w rachubę, a tak z pewnością jest, to zacieśnienie fiskalne o tej skali, połączone ze wzrostem oszczędności publicznych (spadkiem dezoszczędności), musi z definicji pociągać za sobą w krótkim czasie spadek dynamiki PKB.

Otóż, śladu takiego rozumowania nie widać w żadnych prognozach wskaźników makro na najbliższe trzy lata w tegorocznej aktualizacji programu konwergencji. Wygląda na to, że zdaniem rządu zacieśnienie fiskalne rzędu 3 pkt proc. PKB najwyraźniej nie ma żadnych następstw dla dynamiki PKB. Zaznaczam, że rząd tych zebranych od podatników pieniędzy nie ma zamiaru wydać, lecz przeznaczyć na ograniczenie deficytu sektora, co bardzo chwalebne, tyle że pod względem makroekonomicznym niespójne.

Po czwarte wreszcie, wypada przyjrzeć się stronie wydatkowej budżetu. Przy dochodach ogółem o 7,5 mld zł przekraczających harmonogram, plan wydatków został niewykonany na kwotę 5,5 mld zł.

Oszczędności idą na rachunek mniejszej dotacji do FUS i niskich kosztów obsługi długu. Ale, jak wolno przypuszczać, budżet państwa do maja nie odczuwa szczególnie dużej presji na wydatki inwestycyjne. Zwiększone współfinansowanie funduszy unijnych, zarówno na szczeblu państwa, jak i samorządów, przesuwa się na drugie półrocze. Ma to dwa następstwa. Przede wszystkim, nie należy oczekiwać wystrzału inwestycji w II kwartale. Ale też oznacza, że presja na wzrost wydatków jeszcze przed nami.

Budżet państwa dostanie latem dodatkowy zastrzyk płynności z wpłaty zysku NBP za ubiegły rok (ponad 8 mld zł). Łącznie z większymi od prognoz dochodami podatkowymi stwarza to przestrzeń rzędu ok. 16 mld zł do zredukowania deficytu budżetowego wobec planowanych 59,3 mld zł.

Sądzę jednak, że podobnie jak w 2016 r. nastąpią przesunięcia jakiejś części wydatków z 2018 r. na 2017. Będzie to miało merytoryczne uzasadnienie, bo 2018 r. będzie dla finansów publicznych trudny (niepewne dochody niepodatkowe, nieznane na etapie konstrukcji budżetu dodatkowe wydatki na emerytury, przedwyborczy cykl wydatkowy na szczeblu lokalnym, gorsze warunki finansowania).

Trzeba przy tym pamiętać, że dochody niepodatkowe z zysku banku centralnego nie redukują deficytu w ujęciu ESA 2010, a jedynie wpływają na spadek potrzeb pożyczkowych. Są więc korzystne dla długu, ale obojętne dla wyniku sektora finansów publicznych (SFP). Ogranicza to przestrzeń dla poprawy wyniku sektora w tym roku do ok. 8 mld zł, czyli ok. 0,4 proc. PKB. Takie pieniądze mogą być zaoszczędzone, redukując deficyt SFP do 2,8–3,0 proc. PKB. Mogą też zostać wydane dodatkowo w tym roku i przesunięte tym samym z wydatków przyszłorocznych, co zaowocuje jednak tegorocznym deficytem SFP w przedziale 3,0–3,2 proc. PKB.