Nowy podatek obciąży handel papierami wartościowymi

Nie ulega wątpliwości, iż kryzys wytworzył społeczne zaniepokojenie i brak akceptacji dla sposobu, w jaki rynki finansowe są regulowane i opodatkowane. Zaproponowanie jakiejś formy opodatkowania sektora finansowego ma sens także w kontekście konsolidacji budżetów narodowych i restrykcyjnych pakietów antykryzysowych. Można w ten sposób osłabić presję na podatki płacone przez gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa. Jednakże ten pozytywny wpływ może w sposób oczywisty zostać zniwelowany, jeśli, co wysoce prawdopodobne, koszty związane z opodatkowaniem sektora finansowego zostaną przerzucone na gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa.

W kilku państwach Unii Europejskiej funkcjonują już różne instrumenty podatkowe w sektorze finansowym. W ramach tworzenia europejskich ram prawnych Komisja Europejska zaproponowała podatek od transakcji finansowych (FTT). Nowa propozycja legislacyjna ma być Dyrektywą Rady Ministrów, której podstawą jest art. 113 Traktatu o UE. Wymaga jednomyślnej decyzji państw członkowskich. Parlament Europejski przedstawi jedynie opinię.

"Widmo" FTT krąży po świecie - ostatnio także po Europie - od wielu lat. Właściwie już JM Keynes w swojej "Teorii ogólnej" proponował zbliżony instrument podatkowy dla obniżenia skali spekulacji w gospodarce. Gdy współcześnie, w 1972 r., pojawił się pomysł autorstwa Jamesa Tobina, chodziło o zapobieganie nadmiernym wahaniom kursów walutowych w związku z odejściem od parytetu złota w reformie Prezydenta Nixona. W latach 90-ych pomysł odżył, ale już głównie jako potencjalne źródło dochodów budżetowych. Pomysł w praktyce był podjęty jedynie na poziomie indywidualnych państw.

Zgodnie z propozycją Komisji, nowy podatek będzie obciążał  handel papierami wartościowymi (akcjami i obligacjami) stawką wynoszącą 0,1%, a transakcje instrumentami pochodnymi stawką 0,01%. Jeśli wejdzie w życie 1 stycznia 2014 roku może dać roczny dochód na poziomie 57 mld euro, a więc około 0,2-0,3% PKB Unii.

Nie jest oczywiste, czy FTT ostatecznie ujrzy światło dzienne jako podatek ograniczony do państw członkowskich strefy euro, czy też całej Unii Europejskiej. To, co zdaje się przesądzone, to zdecydowany brak apetytu na takie rozwiązanie na poziomie globalnym. Poparcie Niemiec dla FTT, jeszcze parę miesięcy temu jednoznaczne, dzisiaj przybrało nieco ostrożniejszą formę. Wynika to z podziału wewnątrz koalicji rządzącej. Najsilniejszym promotorem tej inicjatywy w Unii jest Francja, gotowa, według deklaracji politycznych, wprowadzić FTT wyłącznie u siebie. Generalnie dobra współpraca Niemiec i Francji w sprawach dalszego postępu w harmonizacji podatków i integracji fiskalnej, nie przekłada się, jak widać, do końca na sprawy szczegółowe.

Holenderskie Rządowe Centralne Biuro Planowania oświadczyło, iż  nie ma dowodu na to, że FTT wpłynie pozytywnie na efektywność rynków finansowych. Ocenia się, że podatek od transakcji finansowych w wersji zaproponowanej przez Komisję Europejską może oznaczać dla holenderskich funduszy emerytalnych dodatkowy koszt w wysokości 3 mld euro rocznie, przekładając się w długim okresie na spadek o 10% poziomu emerytur.

Negatywnie na temat konsekwencji wprowadzenia FTT wypowiedział  się także rząd duński, wskazując przede wszystkim na ograniczenie wzrostu i zatrudnienia w długim okresie. Jako prezydencja, Dania nie potwierdza presji państw członkowskich, poza Francją, na rzecz szybkiej ścieżki legislacyjnej dla europejskiego FTT. Ciekawe, że także Komisja Europejska, inicjator tego rozwiązania, która nb jeszcze niecały rok temu była przeciwna wprowadzeniu FTT, jeśli nie będzie takich samych działań na poziomie globalnym, także wskazuje na negatywny wpływ tego podatku na trend wzrostu. Według oceny przedłożonej przez Komisję, FTT ze stawką 0,1% oznacza utrzymanie się w długim okresie odchylenia trendu wzrostu PKB od trendu bazowego o 1,76% i stratę setek tysięcy miejsc pracy w związku z relokacją. Jest oczywiste, że relokacja instytucji finansowych, czy przeniesienie części transakcji finansowych na pozaeuropejskie rynki oznacza spadek wpływów z podatku i wtórne konsekwencje w postaci zmniejszenia aktywności gospodarczej, zatrudnienia i wydatków. Dlaczego propozycja z tego typu przesłaniami pojawia się w okresie, gdy Europa potrzebuje dostępu do kapitału i wzrostu jak nigdy dotąd?

Brak zbliżenia poglądów

Debata między zwolennikami i oponentami FTT trwa dostatecznie długo, by stwierdzić, że nie ma zbliżenia poglądów. Obejście zasady jednomyslności głosowania w Radzie w sprawach nowego podatku można jedynie osiągnąć przez pozbawione podstaw zdefiniowanie FTT jako podatku VAT od transakcji finansowych. Debata tak naprawdę nie jest debatą na temat podatku, ma ona wymiar głównie polityczny. W małym stopniu dotyczy negatywnych aspektów wprowadzania nowego podatku. Wskazuje się przede wszystkim na możliwy wzrost wpływów podatkowych.

Na pewno warto zastanowić się, czy z dostępnych możliwych opcji właśnie ta jest najlepsza. FTT może być postrzegany jako instrument ukarania instytucji finansowych za ich współodpowiedzialność za kryzys albo też jako element generalnej reformy interwencji na rynkach finansowych. Jego ocena powinna być dokonana z trzech punktów widzenia. Po pierwsze, jego użyteczności w korygowaniu tych niedoskonałości rynków finansowych, które przyczyniły się do kryzysu finansowego. Po drugie, jego zdolności do tworzenia wpływów podatkowych. Po trzecie, jego efektywności na tle innych instrumentów podatkowych.

Kwestia objętego podatkiem obszaru - Unia Europejska czy tylko strefa euro, bądź strefa euro oraz te państwa bez wspólnej waluty, które wyraziły wolę wejścia do nowego systemu podatkowego - jest istotna nie tylko ze względu na potencjalną relokację. Ograniczona terytorialnie harmonizacja podatkowa będzie przykładem kolejnego wyboru ścieżki prowadzącej do Europy wielu prędkości i sygnałem dla świata zewnętrznego, w tym także rynków finansowych, że Unia nie radzi sobie z różnorodnością, że różnorodność osłabia Unię. Zresztą ograniczenie geograficznego obszaru zastosowania tego podatku do strefy euro podważyłoby jego rolę zasilacza budżetu europejskiego.

W skrócie, trudno uznać dostępne analizy ekonomiczne jako poparcie dla FTT. Wynika z nich jednoznacznie, iż płynność rynków finansowych ulegnie zmniejszeniu, a, jak wiadomo, im mniej transakcji, tym słabsza informacyjna rola ceny i wyższe koszty. Jednocześnie badania symulacyjne nie wskazują na pozytywny wpływ FTT na stabilność ekonomiczną. Skłaniają natomiast do wniosku, że opodatkowanie transakcji finansowych nie prowadzi do ograniczenia zachowań związanych z nadmiernymi ryzykiem i generowaniem ryzyka systemowego, ani nie redukuje wahań. FTT może również, w porównaniu z innymi formami opodatkowania sektora finansowego, być mniej efektywny w generowaniu wpływów, szczególnie w porównaniu z efektami likwidacji wyłączeń sektora z VAT.

Jeśli celem opodatkowania jest ograniczenie spekulacji, a więc radykalne zmniejszenie liczby transakcji, oznacza to, że baza opodatkowania istotnie zmniejszy się. W rezultacie ostateczne wpływy będą zmniejszone. Przypadek Szwecji z początku lat 90-tych potwierdza tę prawidłowość. Pozostanie jednak obciążenie podatkiem oznaczające wzrost kosztów kapitału, co na ogół prowadzi do osłabienia procesu inwestowania z wszelkimi tego typu konsekwencjami, do spadku dochodów państwa włącznie. Negatywnie na inwestycje i wzrost może także wpłynąć przesuwanie przez podmioty opodatkowane wyższych kosztów transakcji na klientów.

Podejmując decyzję o nowym podatku, musimy brać pod uwagę te wszystkie elementy, wiele z nich znajduje się w analizach przedstawionych, a następnie zignorowanych, przez samą Komisję Europejską. W szczególności oceny wpływu FTT na wzrost gospodarczy i w konsekwencji na wpływy z opodatkowania nie mogą zostać zignorowane. Jeśli wprowadzamy podatek w celach fiskalnych, nie może w jego naturze tkwić obniżanie wpływów.

Teoretycznie, opodatkowanie sektora finansowego może być bardzo skutecznym narzędziem zmniejszania systemowego ryzyka. W tym kontekście FTT najprawdopodobniej będzie mało skuteczny. Jego celem rzeczywiście powinno być zmniejszanie ryzyka raczej niż wolumenu transakcji. Wtedy jednak potrzebne jest bardzo precyzyjne określenie podstawy podatku. Tymczasem interwencja na rzecz zmniejszania ryzyka systemowego ma na ogół charakter ogólny, a nie specyficzny.  W rezultacie, opodatkowanie FTT najprawdopodobniej sprawi, że ci, którzy generują małe ryzyko będą płacić więcej niż ci, którzy generują duże ryzyko.

Wracając do budzącego wiele kontrowersji anty-spekulacyjnego charakteru FTT, warto podkreslić, że wielu analityków wskazuje zbyt ogólny charakter FTT, aby mógł on precyzyjnie reagować na spekulacje zakłócające rynek. Można nawet powiedzieć, że ograniczając wolumen przepływów finansowych, FTT niesie w sobie ryzyko zakłóceń cenowych i zwiększonych fluktuacji. Nie można też całkowicie przemilczeć niejednoznacznego związku między transakcjami postrzeganymi jako spekulacyjne a płynnością. Najważniejsze jednak jest to, że jest bardzo trudno określić, która transakcja ma charakter spekulacyjny. Wszystkie transakcje danej kategorii podlegające FTT będą opodatkowane według tej samej stawki, bez względu na stopień ryzyka z nimi związany. Generalnie, istnieją więc zasadnicze wątpliwości, czy ten  „antyspekulacyjny" cel FTT może w ogóle być zrealizowany.

Czy jest alternatywa

O ile więc wydaje się dziś powszechnie akceptowane, że jakaś forma opodatkowania sektora finansowego powinna być wprowadzona jako instrument poszerzający bazę podatkową, racjonalność nakazuje rozpatrzyć wszelkie możliwe opcje, a więc także rozwiązania alternatywne wobec podatku od transakcji finansowych. Tego typu refleksja w debacie politycznej kompletnie nie istnieje, a Komisja Europejska wybiera FTT wbrew swojej własnej ocenie konsekwencji tego wyboru.

Nie ulega wątpliwości, że znacząca część  dochodów wygenerowanych przez FTT, powstanie w Wielkiej Brytanii. Wskazuje to na istotną słabość tego z założenia europejskiego podatku, a mianowicie niejednakowy wpływ na poszczególne państwa członkowskie. Ma sens poszukiwanie rozwiązań alternatywnych o bardziej równomiernym oddziaływaniu na członków Unii. Takim rozwiązaniem byłoby objęcie VAT-em usług finansowych opartych na pobieraniu opłaty. Istnieją między innymi takie możliwości, jak likwidacja czy radykalne ograniczenie wyłączeń sektora finansowego z płacenia podatku od wartości dodanej, poszerzenia jego bazy czy też wykorzystania proponowanego przez MFW pomysłu podatku od bilansowych struktur zadłużenia. Ocenia się, że odejście od systemu wyłączeń z VAT sektora finansowego mogłoby przynieść w Unii wpływy na poziomie 18 mld euro. Wspominanie już proponowane przez MFW opodatkowanie bilansowych struktur zadłużenia jest kolejnym przykładem opodatkowania, które pozwala zredukować ryzyko relokacji, kluczowe dla tak łatwo mobilnej aktywności, jaką są transakcje finansowe.

W każdej decyzji o konsekwencjach ekonomicznych należy brać pod uwagę koszty i korzyści. Oczekiwania i korzyści polityczne na krótką metę - opinia publiczna oczekuje swoistego "obciążenia" sektora finansowego odpowiedzialnością za powstanie i przebieg kryzysu - mogą być zaspokojone inną formą opodatkowania tego sektora, o większej racjonalności na dłuższą metę.

W tym kontekście szczególne ryzyko wiąże się z wprowadzeniem podatku jedynie w Unii, co z dużym prawdopodobieństwem wyzwoli migracje instytucji finansowych poza Europę w związku ze wzrostem kosztów transakcyjnych zniechęcającym potencjalnych inwestorów. Szacunki Komisji Europejskiej wskazują raczej wysokie ryzyko relokacji. Nawet 10% obrotu papierami wartościowymi może opuścić Europę, a spadek obrotu instrumentami pochodnymi może wynieść 70-90%.

Założenia dotyczące ryzyka możliwej ucieczki strumieni finansowych do innych centrów wydają się w propozycji FTT nie do końca spójne. Z jednej strony zakłada się, że FTT wpłynie ograniczająco na rozmiar transakcji spekulacyjnych, co oznacza istotną redukcję przewidywanych wpływów podatkowych z tego tytułu. Nie przyjmuje się takiego załozenia w odniesieniu do pozostałych transakcji. Nie ma jednak żadnej gwarancji, bo nie może być takiej gwarancji, że FTT nie wpłynie negatywnie także na pozostałe, nie-spekulacyjne przypływy finansowe. Transakcje finansowe są bardzo mobilnym strumieniem. Warto być może zastanowić się, czy można wprowadzić jakieś mechanizmy stabilizujące. Jednakże im bardziej szczegółowe rozwiązania będą wprowadzone, tym wyższe będą koszty całego systemu.

W ocenie skutków FTT Komisja Europejska zestawia go z możliwym podatkiem od działalności finansowej FAT. FAT byłby podatkiem od zysków i płac w sektorze finansowym, będąc tym samym ekwiwalentem podatku od wartości dodanej. Ta alternatywa jest oczywiście niepełnym obrazem możliwych rozwiązań, o czym pisałam powyżej. Dość trudno zrozumieć, dlaczego ostatecznie na stole nie znalazła się propozycja podatku od aktywności finansowej, odnoszaca się do dochodu generowanego w sektorze finansowym. Byłby on prawdopodobnie mniej dyskryminacyjny i miałby dobrą relację między wielkością generowanych wpływów i stawką opodatkowania. Byłby to również podatek odpowiadający na dotychczasowy stan niedostatecznego wykorzystania potencjału VAT w sektorze finansowym. W swojej bardziej wysublimowanej wersji mógłby być podatkiem skupionym na "nadmiernych" zyskach, wpływając na osłabienie skłonności do ryzyka. Tym, czego najpewniej nie udałoby się uniknąć, byłoby obciążenie przez banki rosnącymi kosztami ich klientów przez podniesienie cen usług finansowych.

FAT ma oczywiście swoje słabości, nie jest bowiem doskonałym podatkiem od wartości dodanej. W szczególności eksperci wskazują na problemy z obliczeniami udziału VAT w wartości usługi przez przedsiębiorców korzystających z usług finansowych. To tworzy ryzyko podwójnego opodatkowania. Nawet jednak z zaprezentowanej przez Komisję oceny konsekwencji przyjęcia FTT czy FAT wynika, że wybór tego pierwszego jest nieracjonalny.