Bez zgody właściciela użytkownik wieczysty nie tylko nie może dokonać geodezyjnego podziału ani scalenia nieruchomości, ale także nie dokona odłączenia ani połączenia nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym. W konsekwencji, w świetle praktyki wielu sądów, sprzedaż części nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie będzie możliwa, jeżeli właściciel nie wyrazi zgody na odłączenie sprzedawanej części z dotychczasowej księgi.

Problem w tym, że brak stosownych przepisów prowadzi do dowolności w wyrażeniu zgody. Użytkownik wieczysty nie ma pewności, czy ją uzyska i na jakich warunkach. Nierzadko konieczność jej uzyskania stanowi narzędzie nacisku podmiotu publicznoprawnego ukierunkowanego na spełnienie dodatkowych świadczeń przez użytkownika wieczystego. Konieczne są zmiany w prawie mające na celu literalne wyeliminowanie konieczności uzyskiwania zgody.

Źródło problemu

Aktualna praktyka, niemająca jednoznacznego umocowania w przepisach prawa, a mająca źródło w krytykowanej przez praktyków i teoretyków uchwale Sądu Najwyższego z 13 marca 2015 r., sygn. akt III CZP 116/14, w sposób daleko idący i nieuzasadniony ogranicza uprawnienia użytkownika wieczystego.

W postępowaniach podziałowych organy administracji żądają przedstawienia zgody na podział geodezyjny lub samodzielnie zwracają się do właściciela gruntu o wyrażenie takiej zgody w toku postępowania. Z kolei w postępowaniach wieczystoksięgowych znaczna część sądów (w tym warszawski) odmawia odłączenia części nieruchomości (niektórych działek ewidencyjnych), a także połączenia kilku nieruchomości w jednej księdze wieczystej, jeżeli użytkownik wieczysty nie przedłoży zgody właściciela.

Podział czy połączenie nieruchomości bardzo często konieczne są do prawidłowej realizacji i komercjalizacji inwestycji. Na przykład kiedy jedna nieruchomość zabudowana jest więcej niż jednym obiektem, a każdy obiekt ma być przedmiotem odrębnej sprzedaży (ma to miejsce często przy obiektach usługowych, w szczególności biurowych i handlowych, lub przy inwestycjach typu mixed-use, gdzie każda z funkcji ma innego odbiorcę i inny sposób komercjalizacji).

Brak zgody na podział może także uniemożliwić etapowanie inwestycji, w praktyce wykluczając racjonalne zagospodarowanie dużych nieruchomości. Zdarza się też, że konieczne jest połączenie dwóch lub kilku nieruchomości w jednej księdze wieczystej, aby stworzyć podstawy do utworzenia jednej wspólnoty mieszkaniowej.

Zbyt duża dowolność

Z jednej strony w doktrynie uznaje się, że nieuzasadnioną odmowę wyrażenia zgody na podział geodezyjny nieruchomości należy uznać za ograniczenie podstawowego uprawnienia użytkownika wieczystego, jakim jest możliwość rozporządzania swoim prawem, a odmowa może być dokonana jedynie w ściśle określonych przypadkach. Na przykład w sytuacji, kiedy podział ograniczyłby albo uniemożliwił pobieranie opłat rocznych lub wpłynąłby na uprawnienie do wypowiedzenia umowy użytkowania wieczystego (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin w komentarzu do art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Niektóre składy sądów administracyjnych idą jeszcze dalej, twierdząc, że zasadniczo właściciel może się sprzeciwiać podziałowi jedynie w razie wykazania, że zamierzony podział jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (WSA w Gdańsku w wyroku z 9 maja 2018 r. II SA/Gd 203/18).

Z drugiej strony w praktyce nierzadko zdarzają się jednak bezpodstawne odmowy, które w konsekwencji mogą doprowadzić do powstania realnych szkód w majątkach użytkowników wieczystych.

Publicznoprawny właściciel nie powinien mieć zatem swobody i dowolności w decydowaniu o wyrażeniu zgody. Zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, że nieuzasadniona odmowa może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie art. 417 § 1 k.c.

Realizacja funkcji zarządzania mieniem publicznym jest regulowana prawem publicznym i stanowi przejaw wykonywania władzy publicznej. W literaturze podnosi się, że podmioty i organy zarządzające mieniem publicznym w sferze dominium w pewnym zakresie podlegają również regulacjom publicznoprawnym, m.in. przez ustalenie pewnych reguł działania, którymi powinny się one kierować, zarządzając tym mieniem (np. M. Guziński).

Tym samym organy administracji publicznej, stosując normy publicznoprawne w zakresie własnościowych stosunków prawnych dotyczących mienia publicznego (np. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami), realizują jedną z funkcji, do których są powołane, a zatem wykonują władzę publiczną (np. A. Cebera). Zatem nieuzasadniona odmowa wyrażenia zgody jako działanie z zakresu wykonywania władzy publicznej może skutkować odpowiedzialnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Propozycje zmian

Całe zagadnienie wpisuje się po części w trwającą od lat dyskusję nad likwidacją użytkowania wieczystego i przekształceniem go w prawo własności. To niewątpliwie w sposób najdalej idący wyeliminowałoby istniejący problem.

Dopóki to nie nastąpi, konieczna jest jednak zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o księgach wieczystych i hipotece, która powinna sprowadzać się do literalnego wyeliminowania konieczności uzyskiwania zgody właścicielskiej na podział czy połączenie nieruchomości (zarówno w znaczeniu geodezyjnym, jak i wieczystoksięgowym). Nie powinno ulegać wątpliwości, że jeżeli w długiej perspektywie użytkowanie wieczyste powinno zostać zlikwidowanie (przekształcone), to w krótkiej zmiany treści tego prawa powinny iść w kierunku równania do prawa własności, a nie jego ograniczania.

Problem mógłby zostać wyeliminowany przez zmianę jedynie trzech przepisów. Po pierwsze, w ustawie o gospodarce nieruchomościami rozważyć można nowelizację treści art. 97, np. poprzez dodanie ustępu 2b o brzmieniu: „Jeżeli z wnioskiem o dokonanie podziału wystąpi użytkownik wieczysty, zgoda właściciela gruntu na wnioskowany podział nie jest wymagana", oraz art. 102 poprzez dodanie ustępu 2a o treści: „Jeżeli z wnioskiem o dokonanie scalenia wystąpi użytkownik wieczysty, zgoda właściciela gruntu na wnioskowane scalenie nie jest wymagana". Po drugie, zmianie powinna także ulec ustawa o księgach wieczystych i hipotece, np. poprzez dodanie do art. 21 zdania drugiego w brzmieniu: „W przypadku żądania połączenia lub odłączenia przez użytkownika wieczystego zgoda właściciela nie jest wymagana".