Kontrowersyjne prawo odkupu nieruchomości

Od kilku miesięcy na łamach krajowych czasopism, w tym również „Rzeczpospolitej” (31 sierpnia 2007 r., 16 stycznia i 3 marca 2008 r.), publikowane są artykuły dotyczące prawa odkupu nieruchomości wykonywanego przez Agencję Nieruchomości Rolnych.

13 lutego 2008 r. rzecznik praw obywatelskich skierował wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP wykonywania przez ANR prawa odkupu na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Wniosek dotyczy stwierdzenia niezgodności tego artykułu ustawy z kilkoma artykułami konstytucji (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3) i formułuje zarzut niekonstytucyjności prawa odkupu nieruchomości rolnych wykonywanych przez ANR jako powiernika Skarbu Państwa w odniesieniu do mienia tworzącego Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wniosku podkreślono m.in., że cytowany przepis ustawy nie określa sytuacji, w których ANR może korzystać z tego prawa, a także, iż odkupując sprzedane uprzednio nieruchomości, agencja może działać w celach spekulacyjnych.

Agencji przysługuje zastrzeżenie prawa odkupu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w ciągu pięciu lat, licząc od dnia jej nabycia od ANR, z wyjątkiem nieruchomości położonych w granicach specjalnych stref ekonomicznych. Prawo to, uregulowane w kodeksie cywilnym, zostało również wprowadzone do ustawy z 19 października 1991 r. w celu potwierdzenia wykonywania tego prawa przez agencję. ANR, jako sprzedawca nieruchomości przejętych w trybie ustawowym do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (na mocy rozdziału 3 tej ustawy), ma prawo odkupić nieruchomość od nabywcy (kupującego). Zgodnie z brzmieniem ustawy prawo odkupu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powinno być ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości. Zastrzeżenie tego prawa skutkuje tym, że kupujący zobowiązany jest w uzgodnionym terminie i na żądanie sprzedającego przenieść na niego własność nabytej nieruchomości za zwrotem kosztów nabycia oraz nakładów koniecznych, a także tych, które zwiększyły wartość tej nieruchomości. Prawo odkupu jest niezbywalne i niepodzielne.

Brak bliższego określenia w cytowanej ustawie sposobu wykonywania prawa odkupu przez ANR z punktu widzenia legislacyjnego nie jest błędem, gdyż stosuje się do tej instytucji art. 593 – 595 k.c. w związku z art. 54 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, które w sprawach nieuregulowanych w ustawie odsyłają do przepisów kodeksu cywilnego.

Prawo odkupu jest ugruntowaną instytucją prawa cywilnego (prawa zobowiązań części szczegółowej), która chroni z reguły interes sprzedającego. Wywodzi się ono z prawa rzymskiego i zostało przejęte przez wiele współczesnych systemów prawnych. Znalazło odzwierciedlenie w przepisach m.in. polskiego przedwojennego kodeksu zobowiązań (art. 340 i następne), niemieckiego kodeksu cywilnego (§ 497 – 503), francuskiego kodeksu cywilnego (art. 1659), włoskiego kodeksu cywilnego (art. 1500 i następne). Uregulowane zostało również w obowiązującym polskim kodeksie cywilnym.

Ograniczenie czasu związania prawem odkupu jest podyktowane ochroną kupującego. Okres przewidziany do jego wykonania ma charakter terminu zawitego, a wykonuje się je na podstawie oświadczenia sprzedającego złożonego kupującemu w formie aktu notarialnego. Ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej powinno nastąpić na podstawie wpisu zawartego w umowie sprzedaży nieruchomości.

Kupujący nie może dokonywać czynności prawnych, które byłyby sprzeczne z zastrzeżeniem odkupu, ponieważ w terminie przewidzianym do wykonania tego prawa musi się liczyć z przejęciem rzeczy przez sprzedającego. Jeżeli ten zdecyduje się na odkupienie nieruchomości, nabywca – zgodnie z postanowieniami kodeksu cywilnego – musi ponownie przenieść na niego własność rzeczy kupionej za zwrotem ceny i kosztów sprzedaży oraz zwrotem nakładów. Obowiązek powrotnego przeniesienia własności na sprzedającego powstaje dopiero w momencie złożenia oświadczenia o wykonywaniu prawa odkupu.

Prawo odkupu rzeczy jest instytucją o skutku obligacyjno-rzeczowym, której osadzenie w prawie cywilnym wskazuje, że nigdy nie miała charakteru władczego pozbawienia własności i – co za tym idzie – nie może być klasyfikowana w kategoriach administracyjnoprawnych.

Nabywca nieruchomości od ANR przed zawarciem umowy świadomie akceptuje jej elementy istotne związane z obciążeniem prawem odkupu. Przystąpienie do tak obciążonej umowy jest autonomiczną wolą kupującego. Stosunek prawny w tym wypadku nosi cechy zindywidualizowane i równorzędne.

Trudno zgodzić się z tezami występującymi w mediach o ograniczeniu prawa własności w związku z korzystaniem przez agencję z prawa odkupu (nawiasem mówiąc, problem ten dotyczy kilku promili wszystkich transakcji sprzedaży realizowanych przez ANR). Argumenty, że odkup nieruchomości zbliżony jest do konstrukcji wywłaszczenia, są nieuprawnione. Utrzymane również w tym duchu uzasadnienie wniosku rzecznika praw obywatelskich złożonego do Trybunału Konstytucjonalnego jest, moim zdaniem, niesłuszne.

Niełatwo obronić pogląd, że wykonywanie praw wynikających z instytucji cywilistycznej przez Skarb Państwa za pośrednictwem ANR narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz prawo własności i dziedziczenia (art. 2 i art. 21 ust. 1 konstytucji). Skarb Państwa i jego podmioty podlegają bowiem ochronie prawnej na zasadach powszechnych.