RPO do TK: procedura wpisu do ewidencji zabytków narusza prawo własności

Rzecznik Praw Obywatelskich przyłączył się do pytania prawnego Naczelnego Sadu Administracyjnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określających procedurę włączania prywatnych nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Chce uznania ich za  niekonstytucyjne.

Obyś mieszkał w zabytku

Sprawa w NSA dotyczyła skargi obywatela, który zakwestionował wpis swego budynku do rejestru, bo - jego zdaniem - nie ma on cech zabytkowych. Wskazywał na nieprzeprowadzenie postępowania, w którym ustalono by wartość zabytkową budynku; nie zbadano także jego aktualnego stanu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Uznał, że skoro ani ustawa, ani rozporządzenie ministra nie precyzują, jakie czynności, w jakim trybie i formie powinny zostać dokonane przy włączaniu danej nieruchomości do ewidencji, to wystarczy sprawdzenie karty adresowej takiego obiektu, uzupełnione oświadczeniem konserwatora zabytków potwierdzającym, że czynność taka została dokonana.

Badając skargę kasacyjną, NSA 13 czerwca 2018 r. postanowił zadać TK (sygn. akt II OSK 2781/17) pytanie prawne. Zakwestionował w nim konstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków - w zakresie, w jakim ogranicza on prawo własności nieruchomości poprzez dowolne i arbitralne włączanie jej do ewidencji, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej. Co więcej, wszystkie czynności pozostają niejawne dla właściciela, który o dokonanym ograniczeniu dowiaduje się już po fakcie.

Według NSA przepisy nie precyzują, jak sprawdzać karty adresowe danego obiektu ani też jaki tę czynność dokumentować. Powoduje to, że każdy przejaw aktywności organu staje się prawidłowy, zaś kontrola sądowoadministracyjna tego – formalna. Sąd nie może bowiem zweryfikować, czy dany obiekt rzeczywiście jest zabytkiem i czy ograniczenie własności, np. w procesach inwestycyjno-budowlanych, jest uzasadnione.

Właściciel bez ochrony

Problem konstytucyjny został sformułowany przez NSA tak, jak ujmował go w swoich wystąpieniach także Rzecznik. Od 2012 r. wielokrotnie zwracał się w tej sprawie do kolejnych ministrów kultury i dziedzictwa narodowego.

- Wpis ogranicza korzystanie z własności ze względu na interes publiczny. Tymczasem szczątkowe regulacje ustawowe nie przewidują ochrony prawnej dla właściciela kwestionującego taki wpis - jakkolwiek w pewnym zakresie dopuszcza ją orzecznictwo sądów administracyjnych. W sprawie takiego wpisu nie prowadzi się postępowania administracyjnego, a co za tym idzie – nie wydaje się decyzji administracyjnej - podnosi RPO. W jego ocenie to nie do pogodzenia z gwarancjami konstytucyjnymi ochrony prawa własności (według art. 64 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, która podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i może być ograniczona tylko ustawą i jedynie w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności).

NSA podał w wątpliwość, czy poziom ochrony zapewnianej właścicielowi spełnia konstytucyjne i konwencyjne standardy, zagwarantowane w art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Argumenty RPO

Rzecznik przyłączył się do tego postępowania w TK (P 12/18). Wniósł o uznanie, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

W listopadzie 2017 r. minister kultury, wicepremier Piotr Gliński poinformował RPO o utworzeniu zespołu do opracowania projektu ustawy regulującej sprawy ochrony zabytków. Deklarował, iż jeszcze przed zakończeniem prac zespołu możliwa byłaby nowelizacja rozporządzenia MKiDN z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków. Miałaby ona poprawić standard ochrony właścicieli - m.in. przez zobligowanie organów administracji do zawiadomienia właściciela o takim wpisie i jego uzasadnieniu.

W odpowiedzi na kolejne pismo RPO z 21 czerwca 2018 r., wiceminister kultury Jarosław Sellin napisał, że planowany termin wydania rozporządzenia to IV kwartał 2018 r. Zapowiedział, że nowelizacja przewiduje: