Utrudnione korzystanie z własności

Konstytucja RP w art. 21 i 64 gwarantuje każdemu prawo do własności. Zgodnie z ustawą zasadniczą prawo to może podlegać ograniczeniom wprowadzonym tylko na podstawie ustawy i jedynie w zakresie, w jakim nie naruszają one istoty prawa własności.

W polskim systemie prawnym obowiązuje 21 ustaw regulujących tego typu ograniczenia, z czego 19 limituje prawo własności nieruchomości. Wszystkie spośród owych 19 ustaw przynależą do  gałęzi prawa administracyjnego.

Gdzie są bariery

Swoboda inwestowania na nieruchomości napotyka zatem bariery, które można ogólnie nazwać administracyjnymi. Można wśród nich wyróżnić ograniczenia od wprowadzających wymóg zachowania odpowiedniej odległości z sąsiadującymi obiektami danej kategorii (np. kolejowymi) aż do takich, które prowadzą do faktycznej utraty użyteczności przez nieruchomość, której dotyczą.

Część z nich jest skuteczna wobec obywateli z mocy samego prawa, jednak zdecydowana większość wymaga konkretyzacji: bądź w formie aktów prawa miejscowego, bądź indywidualnych decyzji administracyjnych.

W przypadku ograniczeń najdalej ingerujących w prawo własności ustawodawca przewidział możliwość dochodzenia przez właściciela odszkodowania z tytułu utraty bądź istotnego ograniczenia użyteczności nieruchomości.

Plan miejscowy

Najczęstszymi administracyjnymi ograniczeniami prawa własności są te wynikające z tzw. władztwa planistycznego gminy.

Powierzenie wspólnotom terytorialnym najniższego szczebla możliwości wiążącego ustalania przeznaczania i funkcji poszczególnych terenów znajdujących się na obszarze ich właściwości sprawia, że wspólnoty te mogą decydować o użyteczności nieruchomości ich członków.

Częstokroć prowadzi to do sytuacji „faktycznego wywłaszczenia”, gdy działka budowlana przeznaczona zostaje pod zieleń publiczną bądź zarezerwowana pod budowę drogi.

Na takiej nieruchomości właściciel czy też użytkownik wieczysty nie może realizować przysługującego mu prawa zabudowy, nie uzyska bowiem pozwolenia na budowę, gdy jego zamierzenie jest niezgodne z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym.

W takiej sytuacji właściciel może domagać się od gminy:

• wykupienia nieruchomości bądź jej części,

• odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę,

• odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Uwaga!

Przesłanką wystąpienia z powyższymi roszczeniami jest niemożliwość bądź istotne ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem wskutek uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany.

Ciężar dowodu

Ciężar wykazania powyższych przesłanek spoczywa na właścicielu, gdyż to zazwyczaj w jego interesie leży domaganie się wykupu bądź odszkodowania. Pierwsze dwa roszczenia przedawniają się na zasadach ogólnych kodeksu cywilnego, tj. po dziesięciu latach od wejścia w życie planu albo jego zmiany powodującej powstanie roszczenia.

Natomiast trzecie roszczenie wygasa po pięciu latach od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; DzU nr 80, poz. 717 ze zm.).

Kiedy roszczenia o wykup

Ustawodawca zróżnicował katalog roszczeń właściciela lub użytkownika wieczystego, którego prawa do nieruchomości zostały ograniczone przez postanowienia planu miejscowego, od tego, czy zmierza on zbyć nieruchomość, czy ją zachować pomimo ustaleń planu miejscowego.

Najdalej idącym roszczeniem jest roszczenie o wykup. Znajdzie ono zastosowanie w sytuacjach, gdy korzystanie z nieruchomości zostało w taki sposób ograniczone, że uniemożliwia np. jej zabudowę. Wówczas gmina może też zamiast zapłaty ceny zaproponować nieruchomość zamienną.

Z kolei alternatywne roszczenie odszkodowawcze będzie dotyczyło mniej dolegliwych ograniczeń. To do właściciela nieruchomości należy decyzja, które z roszczeń wybierze. Decydując się na odszkodowanie za szkodę, musi jednak pamiętać, że ograniczone będzie ono do rzeczywistej szkody, tj. ubytku w jego majątku, który faktycznie powstał na skutek wprowadzenia planu miejscowego.

Realizacja powyższych roszczeń powinna w pierwszej kolejności polegać na podjęciu negocjacji z gminą w sprawie wykupu bądź odszkodowania. Dopiero gdy nie przyniosą one skutku, możliwe będzie szukanie rozstrzygnięcia w sądzie. Warto pamiętać, że wykonanie przez gminę obowiązków wynikających ze zgłoszonych roszczeń zawarowane jest terminem sześciu miesięcy od daty złożenia wniosku o wykup bądź odszkodowanie. Co prawda strony mogą ustalić inny termin, jednak ważne jest, że w przypadku przekroczenia terminu przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługują odsetki ustawowe.

Odrębnym od powyższych jest roszczenie odszkodowawcze za obniżenie wartości nieruchomości. Przysługuje ono wówczas, gdy nie skorzystano z roszczeń omówionych wyżej oraz doszło do zbycia nieruchomości na rzecz innego niż gmina podmiotu.

Wówczas zbywający swe prawo właściciel albo użytkownik wieczysty może domagać się od gminy odszkodowania w wysokości różnicy między wartością nieruchomości, jaką posiadała przed wejściem w życie planu, a wartością ustaloną na dzień sprzedaży. Wszelkie oszacowania wartości na potrzeby realizacji omówionych roszczeń powinni opracować uprawnieni rzeczoznawcy majątkowi.

Sąsiadem lotnisko

Podobnie do roszczeń z tytułu ograniczeń spowodowanych wejściem w życie planu miejscowego ukształtowano roszczenia związane z obowiązywaniem obszaru ograniczonego użytkowania.

Obszar ten ustalany jest w drodze uchwały sejmiku województwa albo rady powiatu w sytuacji, gdy pomimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, takiego jak: oczyszczalnia ścieków, składowisko odpadów komunalnych, kompostownia, trasa komunikacyjna, lotnisko, linia i stacja elektroenergetyczna oraz instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna.

W tym wypadku, jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać:

• wykupienia nieruchomości lub jej części,

• odszkodowania za poniesioną szkodę.

Powyższe roszczenia unormowane zostały w ustawie z 27 kwietnia Prawo ochrony środowiska (DzU z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.; dalej poś). Różnice wobec roszczeń z ustawy o planowaniu przestrzennym dotyczą szerszego kręgu stron uprawnionych – w trybie poś z roszczeniami mogą wystąpić nie tylko właściciel i użytkownik wieczysty, lecz także osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości; w trybie poś pojęcie szkody jest rozumiane szerzej, w jej zakres wchodzi zarówno szkoda rzeczywista, jak i utracone korzyści.

Szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości i koszty poniesione w celu wypełnienia wymagań technicznych, jakie muszą spełnić budynki znajdujące się w obszarze ograniczonego użytkowania.

Maksymilian Cherka

Komentuje Maksymilian Cherka, doktor nauk prawnych, adwokat, adiunkt w katedrze prawa i postępowania administracyjnego WPiA UW, wspólnik w Elżanowski Cherka & Wspólnicy Kancelaria Prawna sp.k.