W tytule artykułu celowo nie podajemy waluty. Na utrzymującym się sporze prawnym z UE Polska może bowiem stracić około 75 mld zł w końcu 2022 r., a do końca tej dekady – nawet około 100 mld euro.
Jeśli Polska straci 75 mld zł z końcem roku 2022, droga do utraty 100 mld euro może być szeroko otwarta. Ale już teraz utrata około 0,5 pkt proc. wzrostu gospodarczego w 2022 r. jest prawdopodobna. A czarny scenariusz będzie oznaczał obniżenie potencjału gospodarczego, osłabienie złotego i utrudnioną walkę z rekordową inflacją. Mamy dużo do stracenia na przeciągającym się konflikcie prawnym z Komisją Europejską (KE).
Zacznijmy od konstatacji faktów. Oddzielenie faktów od szumu informacyjnego o stanie relacji między Polską a Komisją nie jest zadaniem łatwym.
1. Przepływy netto z UE
Według danych Ministerstwa Finansów z 20 stycznia saldo transferów pomiędzy Polską a UE w latach 2004–2021 (do końca listopada) jest dla Polski dodatnie i wynosi prawie 142 mld euro. W tym okresie Polska wpłaciła do budżetu UE 68 mld euro, a otrzymała 210 mld euro, w tym 65 proc. w ramach polityki spójności, 31 proc. w ramach polityki rolnej i resztę w postaci innych transferów.
2. Spór prawny o praworządność
Główną osią sporu prawnego między Polską a KE jest praworządność i tzw. mechanizm warunkowości w odniesieniu do środków unijnych, określany w skrócie „pieniądze za praworządność". Mechanizm został przyjęty na szczycie unijnym w grudniu 2020 r. i choć wszedł w życie od początku 2021, to w ramach porozumienia politycznego KE zobowiązała się go nie stosować do czasu werdyktu TSUE. W marcu 2021 r. Polska, i odrębnie także Węgry, zaskarżyły ten mechanizm do TSUE jako niezgodny z traktatami unijnymi.
3. Kary za niewykonywanie wyroków TSUE
W międzyczasie ujawniły się również napięcia pochodne i zaostrzyła się retoryka po obu stronach. Z powodu niewykonywania przez Polskę wyroków TSUE w sprawie kopalni w Turowie i funkcjonowania Izby Dyscyplinarnej naliczane są kary odpowiednio 0,5 mln euro i 1 mln euro za każdy dzień zwłoki [w przypadku Turowa zakończono ich naliczanie w momencie wycofania pozwu przez Czechów z TSUE po podpisaniu międzyrządowego porozumienia – red.]. Kary te są istotne i dotkliwe, ale dodatkowo komplikują odblokowanie środków z KPO.
4. Granty i pożyczki z KPO
Gdy Polska ostatecznie wycofała groźbę zawetowania zmian w traktatach unijnych, umożliwiającą uruchomienie Funduszu Odbudowy (FO), Krajowy Program Odbudowy (KPO) został przesłany do oceny przez KE na wiosnę 2021 r. Dzięki środkom z KPO, na które składają się granty w wysokości 24 mld euro i preferencyjne pożyczki o wartości 12 mld euro, oraz nowym funduszom łączna koperta bezzwrotnych środków unijnych w budżecie 2021–2027 miała być realnie o około 7 proc. wyższa niż w latach 2013–2020 (ceny stałe z 2018 r.). Szacujemy, że bez Funduszu Odbudowy byłaby o około 13 proc. niższa, głównie ze względu na brexit i trwały ubytek dochodów UE.
5. Ocena polskiego KPO przez KE
Jesienią 2021 r. KE dała do zrozumienia, że polski KPO nie może otrzymać zielonego światła. Powody są wskazane w zaleceniach strukturalnych Rady UE wobec Polski z lipca 2020 na lata 2020–2021. Jest to m.in. „poprawa klimatu inwestycyjnego, w szczególności przez ochronę niezależności sądów". Zalecenia są przygotowywane w ramach tzw. semestru europejskiego, który jest procedurą koordynacji polityki gospodarczej i budżetowej w UE.
Zalecenia Rady UE z czerwca 2021 r. miały wyłącznie charakter fiskalny i dotyczyły wdrożenia Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Recovery and Resilience Facility, RRF), kluczowego elementu Funduszu Odbudowy.
6. Zaliczka na KPO
Do końca grudnia 2021 r. nie było jasne, czy Polska otrzyma zaliczkę na projekty z KPO. Zgodnie z art. 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady, ustanawiającego Recovery and Resilience Facility, kraje UE mogły otrzymać płatności zaliczkowe odpowiadające 13 proc. wartości KPO do końca grudnia 2021 r. W przypadku Polski możliwe było otrzymanie zaliczki w wysokości 4,7 mld euro.
7. Terminy w KPO
Zgodnie z art. 12 rozporządzenia o Recovery and Resilience Facility Komisja udostępnia 70 proc. alokacji grantowej RRF (dla Polski prawie 17 mld euro, czyli około 75 mld zł) do 31 grudnia 2022 r. Oznacza to, że nieuruchomienie KPO do tego terminu odznaczałoby utratę tych środków. Deadline ten można uznać za ostry i jest to związane z główną zasadą, która przyświecała autorom FO, tj. przyśpieszonego wykorzystania środków unijnych we wsparciu gospodarek krajów UE w czasie pandemii.
Niedotrzymanie tego terminu rodzi zatem o wiele surowsze konsekwencje niż niedotrzymanie terminu dot. zaliczki z KPO. Wypłacenie zaliczki mogło jedynie poprawić płynność budżetu państwa w końcu 2021 r. Ta jest bardzo dobra i rzeczywiście od strony płynnościowej Polska mogła sobie tymczasowo poradzić bez środków unijnych.
8. Umowa Partnerstwa na lata 2021–2027 o wartości 76,5 mld euro
Przygotowania i oceny programów KPO w 2021 r. wpłynęły na opóźnienia dialogu i negocjacji między KE a krajami członkowskimi UE. Opóźniło się zatwierdzenie Umów Partnerstwa (UP) w nowej perspektywie finansowej UE na lata 2021–2027. UP dotyczy priorytetów polityk i alokacji funduszy spójności w całym okresie programowania.
Jeszcze w marcu 2021 r. DG Regio [dyrekcja generalna w KE odpowiadająca za politykę regionalną i miejską – red.] w swoim planie zarządczym zakładała sfinalizowanie prac nad UP z 27 krajami UE do końca 2021. Do tej pory udało się to jedynie z Grecją – umowę podpisano pod koniec lipca 2021 r. Polska Umowa Partnerstwa o całkowitej alokacji 76,5 mld euro została przyjęta przez rząd pod koniec listopada 2021 r. – w programach operacyjnych 40 proc. alokacji przypada na programy regionalne, a pozostałe 60 proc. na programy zarządzane centralnie.
Można zakładać, że KE będzie dążyć do zamknięcia tych negocjacji do końca 2022 r. Jest to w dużej mierze wymóg formalny, a nie rzeczywiste ograniczenie wypłat już teraz. Podobnie jak to się działo w przeszłości, istotne wypłaty z kolejnego budżetu rozpoczynały się dopiero dwa–trzy lata po rozpoczęciu budżetu wieloletniego UE, czyli obecnie byłby to rok 2023 i zgodnie z zasadą n+3 środki miałyby być rozliczane do 2030 r.
Pat polityczny trwa, a zegar tyka do 31 grudnia 2022 r.
Porozumienie polityczne jest niezbędne do odblokowania procedury uruchomienia KPO i podpisania polskiej Umowy Partnerstwa z KE.
We wrześniu 2020 r. KE opublikowała raport krajowy z krytyczną oceną respektowania zasad praworządności w Polsce. W marcu 2021 r. Polska zaskarżyła rozporządzenia „pieniądze za praworządność" jako niezgodne z unijnymi traktatami. Na początku grudnia 2021 r. poznaliśmy opinię rzecznika TSUE, że skargę Polski (i podobną złożoną przez Węgry) należy odrzucić. Trybunał niedawno ogłosił, że werdykt w tej sprawie poznamy już 16 lutego. Historia uczy, że werdykty składu sędziowskiego TSUE zwykle nie odbiegały od opinii rzecznika.
W naszej ocenie 16 lutego będzie ważnym dniem dla ścieżki przepływów finansowych z UE, a jednocześnie ścieżki wzrostu gospodarczego w Polsce i notowań złotego. Oczywiście nie chodzi przy tym tylko o sam werdykt w połowie lutego, lecz ciąg zdarzeń, który może wywołać.
W scenariuszu optymistycznym wyrok zadziała mobilizująco na polskie władze i w ciągu kilku miesięcy dojdzie do porozumienia z KE. W scenariuszu pesymistycznym wyrok i wywołane reakcje doprowadzą do zacementowania sporu. Pośrodku jest najbardziej prawdopodobny scenariusz bazowy i jest to scenariusz opóźnionego porozumienia i uruchomienia KPO w drugiej połowie 2022 r. Ostatnia inicjatywa prezydenta RP to pierwszy krok, który przybliża nas do realizacji tego scenariusza.
Dziś trudno przypisać tym scenariuszom politycznym prawdopodobieństwo, ale wydaje się, że w oczach inwestorów na rynkach finansowych przeważa przekonanie, że zwycięży zdrowy rozsądek. W zależności od reakcji na werdykt TSUE w połowie lutego i przy rosnącym ryzyku utraty 17 mld euro w końcu 2022 r. może pojawić się jednak większy niepokój na rynkach. W ostatnich tygodniach agencje ratingowe (m.in. Fitch i Moody's) jasno komunikowały, że relacje Polski z UE są głównym ryzykiem dla ratingu.
Przy braku porozumienia politycznego wdrożenie mechanizmu warunkowości przez KE stawia pod znakiem zapytania nie tylko dostęp do środków z KPO, ale także do funduszy spójności z nowego budżetu unijnego na lata 2021–2027. W grze jest zatem dostęp do prawie 100 mld euro. Mniejsze ryzyko dotyczy płatności bezpośrednich dla rolników, bo rządzą nimi postanowienia unijne, a nie krajowe.
Widmo utraty środków z KPO to istotne ryzyko dla gospodarki i rynków finansowych
Czego można się spodziewać przy realizacji czarnego scenariusza? Strata 75 mld zł pod koniec 2022 r. może otworzyć drogę do utraty około 100 mld euro, z negatywnymi konsekwencjami dla gospodarki i bezpieczeństwa zewnętrznego w niestabilnym otoczeniu międzynarodowym. Miałoby to negatywne skutki do ratingu Polski oraz notowań złotego, a także wpływać na wzrost inflacji i obniżenie prognoz PKB.
Rynki finansowe z reguły nie doceniają tzw. ryzyka grubego ogona (fat tail risk), czyli prawdopodobieństwa załamania czy czarnego scenariusza. Na razie ceny polskich aktywów nie odzwierciedlają tego scenariusza.
Blokada KPO ma już pewne odbicie w notowaniach złotego. Nasze szacunki wartości fundamentalnej złotego sugerują kurs EUR/PLN na poziomie około 4,40, co może sugerować, że 10–15 gr premii można przypisać blokadzie środków z KPO.
Rozumiemy, że NBP uruchamia dodatkowy oręż w walce z inflacją, którym jest umocnienie złotego. W naszej opinii ostatnie interwencje słowne prezesa NBP byłyby bardziej skuteczne, gdyby szanse na porozumienie w sprawie KPO były większe. Złoty może zyskiwać, ale w stopniu niewystarczającym dla istotnej poprawy inflacji i bardziej na fali zewnętrznych warunków. Po ostatnim jastrzębim zwrocie w retoryce EBC dalsze umocnienie dolara w przededniu podwyżek Fed może się nie zrealizować, więc mocne euro pomoże walutom naszego regionu.
O ile scenariusz bazowy (opóźnienie płatności z KPO) może przełożyć się na utratę około 0,5 pkt proc. wzrostu gospodarczego w 2022 r., które można częściowo odrobić w kolejnych latach, o tyle utrata 70 proc. grantów z KPO z końcem 2022 r. oznaczałaby stratę 1 pkt proc. wzrostu PKB w latach 2023–2025. Blokada KPO mogłaby się rozlać na fundusze spójności i w konsekwencji spowodować istotny spadek potencjalnego PKB w dłuższym okresie.
Okno możliwości uniknięcia czarnego scenariusza jest wciąż otwarte, spełnienie formalnych kamieni milowych, takich jak likwidacja Izby Dyscyplinarnej, zależy od decyzji po stronie polskiego rządu i parlamentu w 2022 r.
Rafał Benecki jest głównym ekonomistą, a Leszek Kąsek starszym ekonomistą w ING Banku Śląskim
