Wielki mit podatku liniowego

Ostatnio pojawia się wiele głosów w mediach propagujących wprowadzenie w Polsce tak zwanego podatku liniowego. Platforma Obywatelska, uczyniła z postulatu wprowadzenia podatku liniowego jeden z głównych punktów swojego programu (choć w oficjalnym programie rządu koalicyjnego jak na razie takiego zapisu nie ma).

Z wprowadzeniem podatku liniowego łączy się nadzieje, że zapewni to wzmocnienie naszej gospodarki, oddali groźbę pogorszenia koniunktury, przyspieszy długookresowe tempo wzrostu itd., nie wspominając już o powszechnej szczęśliwości i cudzie gospodarczym. Warto przeto przyjrzeć się temu, co kryje się pod hasłem „podatek liniowy”, zwłaszcza że nagromadziło się tu wiele nieporozumień.

Nieporozumieniem jest przede wszystkim sama nazwa: „podatek liniowy”. Powstała ona w wyniku niezbyt trafnego przetłumaczenia tytułu wydanej w 1995 r. książki dwóch ekonomistów amerykańskich, Roberta E. Halla i Alvina Rabuschki, „The Flat Tax” (już w 1998 r. przetłumaczonej i wydanej w Polsce), który prawidłowo powinien brzmieć „podatek jednolity”. Jednakże na tym nie kończy się nieporozumienie. Zarówno określenie podatek liniowy, jak i podatek jednolity, to tylko nowe nazwy dla podatku proporcjonalnego, o którym od 200 lat toczy się dyskusja, w której przeciwstawiany jest on podatkowi progresywnemu.

W dyskusji tej wypowiadali się tacy klasycy liberalnej myśli ekonomicznej jak Adam Smith czy Jean Baptiste Say – notabene popierając umiarkowaną progresję w opodatkowaniu – czy młodszy od nich John Stuart Mill, zwolennik podatku proporcjonalnego. Książka Halla i Rabuschki nie stanowiła odkrycia problemu, lecz raczej otwarcie nowego etapu dyskusji.Powierzchownie odczytując przesłanie książki Halla i Rabuschki, można mniemać, iż chodziło im o zastąpienie w federalnym podatku dochodowym pięciostopniowej skali progresywnej (od 15 do 39,6 proc.) jednolitą stawką 19 proc. Jednakże właściwy sens tej propozycji może być zrozumiany jedynie w szerszym kontekście ówczesnego amerykańskiego systemu podatkowego. Wielka liczba ulg, odchyleń i luk w prawie pozwalała – jak pisze Hall i Rabuschka – „niektórym bardzo bogatym ludziom płacić niewielkie lub nawet żadne podatki”. Możliwości te wymagały jednak korzystania z bardzo drogich usług doradców podatkowych, a więc mogły z nich korzystać osoby o bardzo wysokich dochodach; przy niższych było to po prostu nieopłacalne.

Hall i Rabuschka połączyli wprowadzenie jednolitej stawki podatkowej z likwidacją ulg i odliczeń oraz luk prawnych, dzięki między innymi maksymalnemu uproszczeniu zasad ustalania podstawy opodatkowania. Wydaje się wprawdzie, że pisząc o tych zasadach, nie w pełni zdawali sobie sprawę z niektórych strukturalnych trudności, ale to już sprawa uboczna. Generalnie Hall i Rabuschka pragnęli zapewnić sprawiedliwy i uczciwy – posługując się idiomem fair and squire – system opodatkowania dochodów. W związku z tym uważali za niezbędne wysokie kwoty wolne, na poziomie zapewniającym pokrycie kosztów utrzymania na „przyzwoitym” poziomie. Konkretnie proponowali – w warunkach 1995 r. – 16,5 tys. dol. dla małżonków rozliczających się wspólnie plus 4,4 tys. dol. na każdą osobę pozostającą na utrzymaniu (niekoniecznie dzieci) oraz 14 tys. dol. dla jednej osoby prowadzącej gospodarstwo domowe. Opodatkowanie dotyczyło tylko nadwyżek ponad wymienione kwoty. W ten sposób miała być zapewniona sprawiedliwa ochrona podatników o niższych dochodach.

Jeśli idzie o podatników o wysokich dochodach, to zasada sprawiedliwości i uczciwości opodatkowania miała polegać przede wszystkim na zablokowaniu możliwości legalnego uchylania się od podatku w drodze wykorzystywania wspomnianych ulg, odliczeń i luk prawnych przy równoczesnym obniżeniu teoretycznych stawek podatkowych. Dla budżetu federalnego cała ta reforma miała być – według obliczeń Halla i Rabuschki – neutralna, a ciężar obciążeń podatkowych przesunięty w stronę wyższych dochodów.

Warto zauważyć, że Hall i Rabuschka nie proponowali obniżenia opodatkowania w odniesieniu do dochodów przekraczających kwotę wolną do dość niskiego poziomu 19 proc., gdyż ich propozycje odnosiły się tylko do federalnego podatku dochodowego, a w Stanach Zjednoczonych istnieją także stanowe podatki dochodowe, przeważnie progresywne (w skali często od 2 do 8 proc.).

Sens wprowadzenia w Polsce podatku liniowego w odniesieniu do dochodów osób fizycznych (podatek dochodowy od osób prawnych ma od dwudziestu lat charakter liniowy) byłby zasadniczo odmienny od tego, czego chcieli Hall i Rabuschka. W Polsce nie ma tak zawiłego systemu ulg podatkowych i luk w prawie pozwalających uchylić się od opodatkowania posiadaczom wysokich dochodów. Polski podatek dochodowy od osób fizycznych jest dość przejrzysty i jednoznaczny, nie ma więc problemu jego uproszczenia; oczywiście można wskazać na wiele niejasności i wątpliwych rozwiązań, ale mają one znaczenie marginesowe. Problemem jest natomiast rozkład obciążeń podatkowych na poszczególne grupy podatników i w tym kierunku zmierzają – choć raczej tego nie eksponując – propozycje „wprowadzenia podatku liniowego”, czyli – precyzyjnie rzecz ujmując – wyeliminowania progresji, występującej obecnie w opodatkowaniu części wysokich dochodów.

Wyraźnie trzeba powiedzieć, że opodatkowaniu progresywnemu podlega tylko część wysokich dochodów. Podatnicy prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą (bardzo szeroko rozumianą, z wolnymi zawodami łącznie) mogą korzystać z opodatkowania stawką proporcjonalną 19 proc. W 2006 r. według danych Ministerstwa Finansów było ich 328 tys., a ich dochód do opodatkowania wynosił średnio 163 tys. zł. Także dochody o charakterze kapitałowym – odsetki od pożyczek i lokat, dywidendy, dochody z operacji giełdowych, z tytułu udziału w spółkach itd. – opodatkowane są stawką liniową 19 proc., a zasada niekumulowania z innymi dochodami powoduje wyłączenie ich z progresji.

Najwyższa stawka progresji – 40 proc. (dla dochodów powyżej 74 tys. zł rocznie w 2006 r., a w roku bieżącym 85,5 tys. zł) dotyczyła tylko 266,5 tys. podatników uzyskujących łącznie dochód 35,0 mld zł, to znaczy średnio 132,8 tys. zł. Średnie opodatkowanie dochodu wynosiło dla tej grupy podatników 29,6 proc. (łącznie ze składką na ubezpieczenie zdrowotne).

Wprawdzie w 2006 r. istniał – istnieje także w roku bieżącym – drugi przedział progresji ze stawką 30 proc. dla dochodów w granicach 37 – 74 tys. zł (w roku bieżącym 44,5 – 85,5 tys. zł), ale zgodnie ze znowelizowaną 16 listopada 2006 r. ustawą o podatku dochodowym od osób fizycznych zniknie on z końcem roku.

Od 1 stycznia 2009 r. dochody nie przekraczające 85,5 tys. zł w skali rocznej (według progu tegorocznego, ale kwota ta dla 2009 r. zostanie podwyższona w związku z zasadą waloryzacji) będą opodatkowane według stawki 18 proc., a dopiero dla nadwyżki ponad ten poziom stosowana będzie stawka 32 proc. Nastąpić ma więc znaczne zmniejszenie obciążenia podatkowego dochodów średnich (z 30 proc. na 18 proc.) i nieco słabsze, ale też znaczące, dochodów wyższych (z 40 proc. na 32 proc.). Jeżeli przyjąć strukturę podatków z 2006 r., to stawka 32 proc. dotyczyć będzie zaledwie 1,1 proc. podatników.

Daleko idące ograniczenie progresji w podatku dochodowym od osób fizycznych będzie nader kosztowne dla budżetu państwa. W warunkach 2009 r. może to oznaczać zmniejszenie wpływów – według szacunków autora – 17 do 20 mld zł, tzn. blisko 1,5 proc. prognozowanego PKB, przy czym trzeba pamiętać, iż w roku bieżącym wpływy zmniejszą się o ponad 7 mld zł w związku z wprowadzeniem hojnych ulg rodzinnych. Nowy rząd deklaruje jednak, że wprowadzi zgodnie z obecnym brzmieniem ustawy nową, tak radykalnie spłaszczoną skalę podatkową od 1 stycznia 2009 r., choć nie ułatwi to realizacji ambitnych zamierzeń w zakresie redukcji deficytu i poziomu długu publicznego.

Dalsze obniżenie stawki 32 proc. do 18 proc. kosztowałoby jakieś 10 mld zł (0,7 proc. PKB), co z całą pewnością przekraczałoby granicę wytrzymałości budżetu.

Kluczową sprawą jest tutaj właśnie wytrzymałość budżetu, przy czym przez budżet rozumiemy tutaj całe finanse publiczne, a więc nie tylko budżet państwa, lecz także budżety samorządowe, fundusze celowe i inne podmioty zaliczone do sektora finansów publicznych z tym, że budżet państwa jest centralnym ogniwem, regulatorem zasilania finansowego pozostałych podmiotów.

Utopią jest oczekiwanie, że wprowadzenie podatku liniowego – spowoduje takie przyspieszenie wzrostu gospodarczego, którego efekty zrekompensują budżetowe bezpośrednie skutki obniżenia stawek

Wytrzymałość budżetu zależy od kombinacji trzech elementów: dostępnych dochodów, niezbędnych wydatków oraz możliwego do przyjęcia deficytu, to znaczy tej części wydatków, która nie jest finansowana dochodami, lecz zaciąganymi pożyczkami. Ostatnie dwa lata cechowała wysoka – w związku z bardzo dobrą koniunkturą – dynamika dochodów przewyższająca dynamikę wydatków, co pozwoliło na dość łatwe zmniejszenie deficytu.

Niektórzy uwierzyli, że sytuacja taka będzie trwać stale, co stworzy możliwość obniżenia podatków i innych danin publicznych stanowiących zasadniczą część (ponad 80 proc.) dochodów sektora finansów publicznych. Dużo już w tym kierunku zrobiono – o podatku dochodowym od osób fizycznych była już mowa, ale trzeba też uwzględnić obniżenie składki na ubezpieczenie rentowe, co oznacza utratę dochodu rzędu 24 mld zł – jak daleko można jeszcze iść, to właśnie jest pytanie, na które trzeba znaleźć odpowiedź, zanim wysunie się propozycje kolejnych obniżeń podatków.

Trzeba pamiętać z jednej strony, że dobra koniunktura musi się skończyć i to prawdopodobnie w niezbyt odległym momencie, a z drugiej, że deficyt trzeba dalej zmniejszać. W tym układzie możliwości obniżenia podatków zależą od możliwości obniżania wydatków, biorąc pod uwagę, że część obniżek wydatków powinna posłużyć zmniejszeniu deficytów.Racjonalne reformy podatkowe powinny być neutralne dla finansów publicznych.

Jedynie na Łotwie wprowadzono podatek liniowy bez kwoty wolnej – jak określają polscy zwolennicy – „czysty podatek liniowy”

Takie założenie przyjmowali w swych propozycjach Hall i Rabuschka, ale nie chcą o tym pamiętać nasi domorośli reformatorzy podatków. Skłonni są natomiast opowiadać, że na reformie podatkowej wszyscy podatnicy skorzystają, choć jeśli wszyscy mają skorzystać, to znaczy, że budżet straci. A to oznacza wzrost deficytu, który będzie finansowany pożyczkami, od których trzeba płacić odsetki (nikt przecież nie pożycza bezinteresownie!), a później spłacać. Z czego? – z podwyższonych ponownie z konieczności podatków.

Entuzjaści podatku liniowego i obniżenia stawek podatkowych lubią opowiadać, iż realizacja ich projektów nie musi powodować zmniejszenia wpływów budżetowych. Z jednej strony twierdzą, że ludzie uchylający się dziś od płacenia podatków wzruszą się i zaczną uczciwie je płacić, z drugiej zaś strony obniżka stawek spowoduje takie przyspieszenie wzrostu gospodarczego, iż wzrosną dochody i płacone od nich – mimo obniżenia stawek – podatki. Taki sposób myślenia Joseph Stiglitz nazwał „szamańską ekonomią” („Szalone lata dziewięćdziesiąte”, s. 169).

Wprawdzie utopią jest oczekiwanie, iż obniżenie stawek podatkowych – konkretnie wprowadzenie podatku liniowego – spowoduje takie przyspieszenie wzrostu gospodarczego, którego efekty zrekompensują budżetowe bezpośrednie skutki obniżenia stawek, to jednak warto się zastanowić, czy podatek liniowy w ogóle może wpłynąć na przyspieszenie wzrostu. Odpowiedź nie może być jednoznaczna, gdyż wszystko zależy od szerszego kontekstu.

Gdyby wprowadzenie podatku liniowego oznaczało odejście od gęstej skali progresywnej z wieloma szczeblami dotyczącymi zwłaszcza niskich i średnich dochodów, to niewątpliwie można by oczekiwać przyspieszenia. Oznaczałoby to usunięcie hamulców dla inicjatywy, zwiększania wysiłku itd. dla pracowników i drobnych przedsiębiorców. Jeśli natomiast – a tak byłoby w Polsce – podatek liniowy miałby oznaczać tylko zmniejszenie obciążenia podatników o wysokich dochodach (nie będących przedsiębiorcami, bo ci już płacą podatek liniowy), trudno oczekiwać takiego bodźcowego efektu.

Chodzi bowiem głównie o pracowników na wysoko płatnych posadach, a dla nich dostatecznym bodźcem jest chęć utrzymania się na tych posadach. Natomiast obniżenie podatku nie miałoby wpływu na ich zachowanie. Oczywiście można by mówić o pewnej niesprawiedliwości, że menedżer czy specjalista na etacie płaci od takiego samego dochodu znacznie wyższy podatek niż przedsiębiorca czy przedstawiciel wolnego zawodu, ale to już inna sprawa.

Zwolennicy podatku liniowego powołują się na to, że został on wprowadzony w wielu krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Jednakże analogia to słaby argument w sensie merytorycznym, a okoliczności wprowadzenia podatku liniowego były w poszczególnych krajach różne. Przede wszystkim w niektórych z nich – na Litwie, Łotwie, w Estonii, a ostatnio w Czechach – podatek liniowy to nie jest podatek niski, stawki wynoszą po dwadzieścia kilka procent.

Często stawki ustalane były na poziomie najwyższej stawki progresywnej. W niektórych krajach wprowadzenie podatku liniowego o dość niskiej stawce stanowiło krok w kierunku ucywilizowania stosunków podatkowych, gdyż wcześniej występowało zagrożenie uchylania się od płacenia podatków. Dotyczy to w pewnym stopniu Rosji, ale tam budżet opiera się na dochodach z tytułu royalities, tzn. opłat z tytułu eksploatacji ropy i gazu, a podatek od osób fizycznych mógłby zostać całkowicie zniesiony tak, jak w niektórych krajach Zatoki Perskiej.

W niektórych krajach, np. w Słowacji, wprowadzenie podatku liniowego było elementem szerokiej, kompleksowej reformy podatkowej, w innych aktem pojedynczym.

Wszędzie obowiązujące poprzednio podatki dochodowe miały skale progresywne znacznie bardziej rozbudowane niż ma to miejsce dzisiaj w Polsce. (bez uwzględnienia zmian mających wejść w życie w 2009 r.). Nader zróżnicowana jest skala stawek wprowadzonego podatku liniowego od dochodów osób fizycznych. W 2007 r. kształtowała się ona od 10 proc. w Albanii do 27 proc. na Litwie.

Jedynie na Łotwie wprowadzono podatek liniowy bez kwoty wolnej, tzn. – jak określają niektórzy polscy zwolennicy – „czysty podatek liniowy”. Określenie to robi humorystyczne wrażenie, gdy wiemy, jaką wagę do zapewnienia wysokiej kwoty wolnej przywiązywali Hall i Rabuschka, twórcy koncepcji podatku liniowego.

Różnie kształtuje się relacja stawki podatku od osób fizycznych do stawki podatku od osób prawnych. Tylko w sześciu krajach (m. in. w Słowacji, Estonii, Rumunii) obie stawki są równe, natomiast w trzech krajach (na Litwie i Łotwie oraz w Czarnogórze) stawka dla osób fizycznych jest wyższa niż dla osób prawnych, zaś w trzech krajach (w Rosji, na Ukrainie i w Gruzji) odwrotnie – wyższa jest stawka dla osób prawnych.

W tych warunkach powstają wątpliwości, czy rozwiązania podatkowe wprowadzane pod hasłem podatki coś łączy poza rezygnacją z progresji. Dlatego też bardzo trudno jest oceniać efekty wprowadzenia podatku liniowego w poszczególnych krajach, które to uczyniły. Dotyczy to zwłaszcza wpływu na wzrost gospodarczy, na który lubią się powoływać entuzjaści podatku liniowego.