Jacek Niewęgłowski: Konkurencja na sprzedaż?

Częstotliwości = konkurencja

Ostatnio na łamach tego serwisu poruszono kwestię, emocji jakie wywołuje debata o częstotliwościach. Emocje są jednak niepotrzebne, bo sprawa choć bardzo ważna jest relatywnie prosta. Debata bowiem dotyczy przyszłych udziałów w rynku oraz tego, czy operator zasobniejszy w gotówkę może sobie te udziały kupić. To udział w zasobach częstotliwości determinuje maksymalną ilość klientów, które może obsłużyć operator, czyli określa maksymalny udział rynkowy jaki ten operator będzie w stanie osiągnąć w przyszłości.

Racjonalnym i zrozumiałym - co nie oznacza, że pożądane dla rynku i konkurencji -  zachowaniem operatorów o wysokich udziałach rynkowych oraz nadpłynności gotówkowej jest rzucić na szalę całą gotówkę, aby przejąć wszelkie dostępne częstotliwości i, mówiąc w uproszczeniu, kupić sobie udziały rynkowe kosztem pozostałych konkurentów. Dlatego debata o częstotliwościach nie tylko w Polsce, ale w całej Unii Europejskiej, przebiega wzdłuż bardzo wyraźnej linii podziału. Z jednej strony wyznaczają ją operatorzy zasiedziali, zainteresowani przejęciem największej możliwej ilości pasma z wykorzystaniem swojej przewagi finansowej, a z drugiej - Komisja Europejska, instytucje unijne, regulatorzy rynku, organy ochrony konkurencji oraz operatorzy konkurencyjni. Tacy jak P4, którzy zwracają uwagę na konieczność uwzględnienia kryteriów ochrony konkurencji przy przetargach na częstotliwości.

Debata  na gruncie polskim jest jednak w gruncie rzeczy jałowa i rzeczywiście nie zasługuje na żadne emocje, bo Dyrektywa Ramowa, oraz będące jej odzwierciedleniem polskie Prawo telekomunikacyjne, nakłada na Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) obowiązek uwzględnienia kryterium zachowania warunków konkurencji w przetargach. Inne zachowanie byłoby złamaniem obowiązującego prawa.

Czysta aukcja - czysta fikcja

To właśnie niefinansowe kryteria przetargów są najważniejszym narzędziem prowadzenia polityki regulacyjnej w zakresie zarządzania pasmem. W zależności od celów regulacyjnych punktowane mogą być na przykład deklarowane inwestycje, pomysł na zagospodarowanie częstotliwości (biznesplan), doświadczenie kierownictwa i inwestorów, dotychczasowy stan posiadania w paśmie radiowym i efektywność jego wykorzystania, wiarygodność finansowa, czy opinia, jaką dany oferent uzyska od Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK).

Kształtując kryteria pozafinansowe przetargu, regulator może realizować zadania nałożone na niego przez prawo: dbać o interes konsumentów przez ochronę i stymulację konkurencji na rynku, a także stwarzać warunki i zachęty do jak najbardziej efektywnego wykorzystania rzadkiego zasobu, jakim są częstotliwości.

Tym, którzy - nie znając realiów rynków telekomunikacyjnych - dziwią się proponowanym przez Prezesa UKE warunkom przetargów, mówię: „niewiele widzieliście". W krajach UE czy też w USA niekwestionowanym i mało kontrowersyjnym standardem polityki regulatorów są działania takie, jak odbieranie pasma operatorom zasiedziałym i przekazywanie operatorom konkurencyjnym, całkowite wykluczanie operatorów zasiedziałych z przetargów na częstotliwości, bezprzetargowe rezerwowanie części pasma dla operatorów konkurencyjnych, nakładanie ograniczeń na ilość pasma, którą operator może wygrać lub zgromadzić w wyniku przetargów i transakcji kapitałowych, czy wreszcie blokowanie transakcji kapitałowych, jeśli mogą prowadzić do nadmiernej koncentracji pasma.

Mówienie o „czystej aukcji", czyli mechanizmie, gdzie o alokacji częstotliwości decyduje wyłącznie wysokość deklarowanej kwoty, jest pomysłem oderwanym od rzeczywistości. Analiza całokształtu regulacji w UE pokazuje, że przystąpienie do aukcji jest zawsze poprzedzone spełnieniem określonych warunków, a samym aukcjom towarzyszą różne instrumenty chroniące konkurencję. Przykładów jest tyle że wystarczyłoby na osobny artykuł, a pomijanie tych faktów ma na celu ewidentnie dezinformowanie opinii publicznej w Polsce.

Sprawnie działający rynek i zdrowa konkurencja między dostawcami usług telekomunikacyjnych, to dobro samo w sobie, podlegające ochronie prawnej. Dobro którego nikt w Europie nie wystawia na aukcję.

Dziewięcioletni parasol ochronny

Przypomnijmy może, gdzie się znaleźliśmy u progu roku 2012, nie wdając się w dyskusję, czy właściwym opisem sytuacji, zastosowanym przez UKE, jest „duopol". Częstotliwości którymi dysponują dziś operatorzy zasiedziali, tzn. oraz Orange oraz Polkomtel i T-Mobile, to przede wszystkim skutek przydziałów dokonanych bez jakichkolwiek przetargów. Po postępowaniach w 1993 r. (wejście na rynek PTK Centertel, dzisiaj operatora sieci Orange) oraz 1995 r. (wejście na rynek Polskiej Telefonii Cyfrowej, dzisiaj operatora T-Mobile, oraz Polkomtela) operatorom tym przyznawano dalsze częstotliwości niezbędne do ich rozwoju ośmiokrotnie - bez przetargów.

Skutek? Od 75 proc. (w przypadku T-Mobile) do 88 proc. (w przypadku Orange) wszystkich zasobów częstotliwości tych spółek, w tym 100 proc. dla zasobów pasma 1800 MHz, zostało im przyznane bez przetargów.

Bynajmniej nie zżymam się na taki parasol ochronny rozciągnięty do 2005 r. (tak, tak... 9 lat)  nad PTC, czy Polkomtelem i nie dopatruję się w tym niczego zdrożnego. Jestem wręcz przekonany, że takie działanie było przemyślane, oraz że polska administracja, rezygnując z przeprowadzania otwartych przetargów, czy aukcji, zapobiegała nieuniknionemu przejęciu tych częstotliwości przez Grupę TP kosztem raczkujących wtedy PTC i Polkomtela. Aktywna regulacja polegająca na symetrycznej alokacji pasma wszystkim operatorom zapobiegła re-monopolizacji rynku przez Grupę TP.

Dlaczego zatem polityka, której priorytetem od roku 1996 - kiedy to nie dopuszczono PTK Centertel do przetargu na GSM900 - była ochrona konkurencji, miałaby właśnie teraz ulec zmianie, czego domagają się głośno najwięksi beneficjenci bezprzetargowych alokacji częstotliwości tzn. T-Mobile i Orange? Dlaczego grupa TP i PTC żądają właśnie teraz zmiany reguł gry, które ich chroniły i pozwoliły im się rozwijać i krzepnąć? Dlaczego właśnie w odniesieniu do P4? Może dlatego, że nie mają innego pomysłu na zatrzymanie utraty udziałów rynkowych.

Dziś konkurencja na polskim rynku telekomunikacyjnym jest zagrożona i wymaga szczególnej ochrony bardziej niż kiedykolwiek przedtem, sytuacja bowiem na nim jest absolutnym ewenementem na skalę europejską. Połowa częstotliwości znalazła się w rękach jednej grupy kapitałowej, po 20 proc. w rękach dalszych dwóch operatorów zasiedziałych i zaledwie 10 proc. w dyspozycji jedynego operatora konkurencyjnego, jakim jest P4.

Czas naprawiania błędów i nadrabiania zaniechań

Choć pozytywny bilans mijającej kadencji Prezesa UKE nie podlega wątpliwości, to w obszarze zarządzania częstotliwościami były zdarzenia, które można uznać za potknięcia. Rzecz jasna, nie ma ich na koncie tylko ktoś, kto nic nie robi.

Za kontrowersyjne uznajemy między innymi stanowisko UKE, wyrażone w roku 2007 przy okazji przetargu na częstotliwości z zakresu 1800 MHz, że start P4 w tym przetargu będzie miał niekorzystny wpływ na rynek. Wyrażone to zostało w kontekście warunków przetargu, dzięki którym przysłowiowa „spółka-krzak", mogła wygrać oferując jedną trzecią tego co P4. Nie mam powodu wątpić w dobre i prokonkurencyjne intencje urzędu, ale zarówno w tym, jak i w następnym przetargu na pasmo 900 MHz niefortunne okazało się ustawienie przez urząd bardzo niskich, żeby nie powiedzieć – żadnych, wymagań podmiotom ubiegającym się o częstotliwości.

O ile komercyjne fiasko samodzielnej działalności większości zwycięzców tych przetargów, czyli Aero2, Centernetu i Mobylandu, można by wpisać w koszty pobudzania konkurencji na rynku, to już aprobata Prezesa UKE na połączenie tych zasobów częstotliwości z Polkomtelem budzi zdziwienie. Fuzja ta bowiem nastąpiła dzięki pozytywnej opinii Prezesa UKE, która to opinia - nawiasem mówiąc - wywróciła do góry nogami logikę i warunki przetargów organizowanych niewiele wcześniej właśnie przez Prezesa UKE. Generalnie: sytuacje, gdzie nowy podmiot kupuje częstotliwości, korzystając z zachęt regulacyjnych dla graczy nieobecnych wcześniej na rynku, po czym oddaje te zasoby, w drodze połączenia podmiotów, operatorowi o znaczących zasobach tego pasma i wieloletniej historii na rynku, są - delikatnie mówiąc - kontrowersyjne.

Na szczęście zarówno Prezes UOKiK, jak i Prezes UKE ocenili i zapisali, że ewentualne niekorzystne skutki tej decyzji da się naprawić w nadchodzących przetargach na częstotliwości. Podchodzimy niezmiernie poważnie do tych deklaracji obu regulatorów, gdyż zapewne to one właśnie przełożyły się bezpośrednio na propozycje warunków dwóch przetargów na częstotliwości 1800 MHz, które przedstawił z początkiem 2012 Prezes UKE.

Po pierwsze, warunki pierwszego przetargu uniemożliwiają przejęcie 2x10 MHz pasma przez operatorów którzy to pasmo posiadają. W sumie nic nowego. Od 1998 roku mamy do czynienia właśnie z taką polityką regulacyjną, a świetna kondycja Polkomtela, T-Mobile i Orange są dowodem jej skuteczności.

Po drugie, faktyczne wyeliminowanie z przetargów „spółek-krzaków" a więc podmiotów niewiarygodnych, bez doświadczenia, które nie dają rękojmi osiągnięcia rzeczywistego, istotnego i pozytywnego wpływu na rynek.

W tej drugiej kwestii: "Brawo"! To zmiana podejścia postulowana i długo oczekiwana nie tylko przez nas, ale i przez najzagorzalszych krytyków polityki ustępującego Prezesa UKE. W mojej ocenie dowód, że urząd wyciągnął wnioski z dotychczasowych przetargów.  Ale o tej pozytywnej zmianie oczywiście w komentarzach niemiecko-francuskiego duetu, ani słowa...

Spojrzenie w przyszłość

Co do przyszłości, jedno jest pewne. Nie zmienią się praw fizyki, z których wynika ograniczona wielkość dostępnych zasobów widma radiowego, oraz to, że nowego pasma będzie coraz mniej. Zmienia się jednak bardzo szybko rzeczywistość gospodarcza. Fuzje i przejęcia zmieniają rynek: PTC sprzedana, Polkomtel sprzedany. Orange w krótkim czasie finalizuje sprzedaż już piątego europejskiego operatora. Zmieniają się technologie, które korzystają z pasma radiowego. Wreszcie, zmieniają się potrzeby społeczne, jakie zaspokaja technologia bezprzewodowa.

A skoro nowego pasma będzie coraz mniej, tym bardziej przy każdej kolejnej jego alokacji ważny będzie wpływ na konkurencję, bo ewentualne zaburzenia równowagi rynkowej tym trudniej będzie skorygować w przyszłości. Zauważyła to UE i jej organy, uzgadniając treść unijnego Programu Polityki Widma Radiowego, którego zawartość można skwitować jednym zdaniem: nigdy dotąd ochrona konkurencji nie była w takim stopniu priorytetem regulacyjnym w obszarze gospodarki częstotliwościami i nigdy dotąd nie zalecano krajom członkowskim tak radykalnych działań, aby tę konkurencję ochronić. Właśnie w tym kontekście widać najlepiej, jak oderwane od realiów regulacji w Unii Europejskiej są argumenty oraz retoryka T-Mobile i Orange.

Kluczowe jest, by prowadzić politykę regulacyjną gotową na przyszłe wyzwania. Na krótką metę, oznacza to większą elastyczność przydziałów  na przykład rezerwacje neutralne technologicznie czy sprzyjanie wspólnym przedsięwzięciom infrastrukturalnym konkurujących operatorów. W dłuższej perspektywie, wymaga przyznania regulatorowi realnego wpływu na sposób korzystania przez operatorów z częstotliwości już przydzielonych, oraz prowadzenie przez regulatora ciągłej analizy stanu rynku, konkurencji, wymagań technologicznych, czy też efektywności wykorzystania pasma, które to czynniki mogą taką ingerencję regulacyjną uzasadnić.

Bez możliwości ingerencji regulatora rynku w dotychczasowe rezerwacje, np. po terminie na jakie zostały wydane, nie ma mowy o jakiejkolwiek aktywnej polityce regulacyjnej w zakresie widma radiowego. A przypomnijmy, że mamy w tej kwestii w Polsce sytuację wyjątkową i sprzeczną z ustawodawstwem unijnym, a która czyni z Prezesa UKE automat do bezpłatnego przedłużania operatorom rezerwacji częstotliwości na następne 15 lat. Pozostaje jednak nadzieja, że – w ślad za deklaracjami płynącymi z Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji – państwo polskie przy okazji zbliżającej się nowelizacji Prawa telekomunikacyjnego odzyska choćby część kontroli nad częstotliwościami, które są jego własnością i będzie w stanie sprawniej tym dobrem zarządzać w przyszłości.

Takie uprawnienie Prezesa UKE może, między innymi, ułatwić życie T-Mobile i Polkomtelowi, które borykają się od 15 lat z poszatkowanymi i przemieszanymi częstotliwościami. Albo wyjdzie naprzeciw sygnalizowanej ostatnio na tych łamach trosce Grupy TP o przychody Skarbu Państwa. Zbliżający się koniec 15-letniego okresu rezerwacji częstotliwości dla PTK Centertel może być dobrą okazją do wygenerowania dodatkowych przychodów dla Skarbu Państwa bez ryzyka zakłócenia konkurencji na rynku.

Porozmawiajmy o efektywności

Istotne jest, aby skąpe, pozostałe jeszcze zasoby widma radiowego zostały zagospodarowane maksymalnie efektywnie. Ekonomiczną miarą efektywności wykorzystania widma radiowego jest ilość ruchu, który obsługuje operator, bo to ruch jest produktem operatora i miarą pożytków dla konsumentów. W takim ujęciu P4 jest najbardziej efektywnym operatorem na polskim rynku, bowiem obsługuje najwięcej ruchu z każdego megaherca powierzonego mu pasma.