Gminy zaniżają dotacje do przedszkoli niepublicznych

20 listopada 2015 r. w Sądzie Apelacyjnym w Warszawie zapadł wyrok (sygn. VI ACa 146/14) w sprawie, którą niepubliczne przedszkole wytoczyło podwarszawskiej gminie o wypłatę zaniżonej dotacji za okres od połowy 2003 do początku 2013 r. Łącznie zasądzono na rzecz powoda ponad 710 tys. zł (wraz z odsetkami ustawowymi kwota ta wyniosła ponad 1,2 mln zł).

Przy tej okazji Sąd Apelacyjny przesądził właściwą interpretację szeregu przepisów regulujących obliczenie dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Jest o tyle istotne, że przedmiotowe przepisy są powszechnie przez gminy błędnie interpretowane lub niewłaściwie stosowane, ze skutkiem w postaci zaniżenia należnej placówkom niepublicznym dotacji.

Posiłkując się m.in. powyższym wyrokiem, warto się przyjrzeć temu, gdzie gminy, ze szkodą dla placówek niepublicznych, naruszają przepisy i jak placówki te mogą się tej praktyce przeciwstawić.

Podstawa ustalenia dotacji

Niepubliczne szkoły i przedszkola otrzymują od gmin dotacje w wysokość uzależnionej od wydatków edukacyjnych gminy i liczby uczniów placówki niepublicznej. Wysokość takiej dotacji określa ustawa o systemie oświaty (art. 90).

W przypadku przedszkoli niepublicznych z rzeczonej ustawy (art. 90 ust. 2a) wynika, że – poza przypadkami: przedszkoli niepublicznych, które pobierają opłaty nie wyższe niż placówki publiczne i spełniają szereg innych wymogów, a także dotacją do ucznia niepełnosprawnego (którymi to przypadkami nie będzie się tu zajmować) – gmina ma obowiązek wypłacać w ramach dotacji na jednego ucznia placówki niepublicznej „nie mniej niż" (czyli de facto dokładnie tyle) 75 proc. „wydatków bieżących" „ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę" na jednego ucznia. Przy tym od czasu nowelizacji ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie 1 września 2013 r. (formalnie od 1 września 2015 r., ale zgodnie z przepisami przejściowymi była stosowana dwa lata wcześniej), dla potrzeb ustalenia należnej dotacji kwoty „wydatków bieżących" są „pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy". Ustawa obowiązująca do 31 sierpnia 2013 r. nie zawierała zaś takiego zapisu.

Choć powyższy przepis wydaje się jasny, to jednak w praktyce gmin bywa (albo bywał) często naruszany albo błędnie stosowany, co – jak nietrudno zgadnąć – prowadziło i nadal prowadzi do zaniżania należnych placówkom niepublicznym dotacji.

Wydatki bieżące

Istotna część gmin, określając kwotę „wydatków bieżących" „ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę" – ewidentnie wbrew przepisom ustawy – uwzględnia wydatki na jednego ucznia w „oddziałach przedszkolnych w szkołach publicznych", czyli w zerówkach.

Tymczasem wydatki w przeliczeniu na ucznia w szkolnych zerówkach są istotnie niższe niż wydatki na ucznia w przedszkolach. W szkołach dochodzi bowiem do uśrednienia wydatków na uczniów zerówek i klas szkolnych, natomiast wraz z wiekiem uczniów wydatki maleją (niższe normy dot. uczniów na jednego nauczyciela, tańsze wyposażenie sal itd.).

Uwzględniając zatem przy ustalaniu dotacji „wydatki bieżące" w szkołach publicznych prowadzających zerówki, gminy zaniżały i nadal zaniżają wysokość należnej przedszkolom niepublicznym dotacji.

Sąd Apelacyjny w powołanym na wstępie wyroku uznał taką praktykę za sprzeczną z ustawą, wskazując jednoznacznie, że dla potrzeb obliczenia dotacji dla przedszkoli gmina może brać pod uwagę tylko „wydatki bieżące" na jednego ucznia w przedszkolu publicznym, natomiast powinna pomijać wydatki oraz uczniów placówek realizujących inne formy „wychowania przedszkolnego" (o których mówi ustawa o systemie oświaty), w tym „oddziały przedszkolne w szkołach", czyli zerówki. Podobnie orzekł zresztą Sąd Apelacyjny we Wrocławiu w wyroku z 18 lutego 2014 r. (sygn. I ACa 1477/13), Sąd Okręgowy w Legnicy w wyroku z 3 października 2013 r. (sygn. I C 218/13) oraz Sąd Okręgowy w Siedlcach w wyroku z 12 czerwca 2014 r. (sygn. I C 1520/13). Identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Niejasne pojęcia

Ustawa o systemie oświaty nie precyzuje pojęcia „wydatków bieżących". Wydaje się jednak, że ustalając, co jest wydatkiem „bieżącym", można się odwołać do rozróżnienia wprowadzonego przez ustawę o finansach publicznych (art. 236 ust. 2 i 4), dzielącej wydatki na „bieżące" i „majątkowe". Zatem wydatkami „bieżącymi" są wszystkie wydatki na przedszkola publiczne, poza wydatkami „majątkowymi", czyli np. wydatkami na nowy budynek przedszkola.

W praktyce może jednak budzić wątpliwości, czy dany wydatek na przedszkole publiczne ma charakter „bieżący", np. czy jest wydatkiem remontowym, czy majątkowym (inwestycyjnym).

Często także gminy nie zaliczają do „wydatków bieżących" pozycji, które de facto dotyczą funkcjonowania przedszkoli, ale w budżetach gmin pomieszczone są w innych rozdziałach, np. wydatki na opiekę zdrowotną czy odprawy emerytalne dla nauczycieli przedszkolnych. Tymczasem pominięcie przy ustalaniu listy „wydatków bieżących" jakiejkolwiek pozycji prowadzi do naruszenia ustawy i do zaniżenia kwoty dotacji.

Zakaz pomniejszania wydatków bieżących

Choć ustawa o systemie oświaty pozwala – dla potrzeb obliczenia dotacji – na pomniejszenie „wydatków bieżących" o „opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy" dopiero od 1 września 2013 r., to jednak wiele gmin stosowało takie pomniejszenie również przed tą datą.

W konsekwencji gminy za podstawę obliczenia należnej dotacji de facto nie brały „wydatków bieżących", lecz bieżący wynik netto wynikający z działalności przedszkoli publicznych (czyli różnicę pomiędzy przychodami a kosztami) z odwróconym znakiem (tj. po zamianie liczby ujemnej na dodatnią).

Do 1 września 2013 r. postępowanie takie było jednak sprzeczne z ustawą o systemie oświaty, o czym również przesądził Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 20 listopada 2015 r. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 3 sierpnia 2011 r. (I SA/Gd 315/11).

Budżet, a nie jego nowelizacje

Wreszcie, przepis art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty jednoznacznie mówi o „wydatkach bieżących" „ustalonych w budżecie" danej gminy. Mowa tu zatem o pierwszym budżecie gminy, tj. o tym budżecie, który został przegłosowany przez radę gminy przed rozpoczęciem roku (taki sposób rozumienia przedmiotowego przepisu potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 20 czerwca 2013 r., sygn. IV CSK 696/12, oraz Sąd Apelacyjny w Warszawie w powoływanym już wyroku z 20 listopada 2015 r.).

W praktyce wiele gmin dokonuje nowelizacji budżetu w trakcie roku. Normą jest też, iż faktyczne wykonanie budżetu różni się od pierwotnego budżetu oraz jego nowelizacji. Nie jest to niczym dziwnym, bo z przepisów prawa finansowego wynika, że budżet jest prawnie wiążący tylko w zakresie maksymalnego pułapu wydatków na określone cele, natomiast nie określa minimalnego poziomu tych wydatków, zaś po stronie zaplanowanych dochodów stanowi tylko prognozę. Wskutek tego kwota „wydatków bieżących" faktycznie poczynionych w danym roku przez gminę niemal zawsze jest niższa niż kwota „wydatków bieżących" planowanych na początku roku (wyższa mogłaby być bowiem jedynie wtedy, gdyby w ciągu roku podatkowego wydatki na przedszkola publiczne zostały podwyższone, co w praktyce zdarza się bardzo rzadko).

Zmiany budżetu gminy dokonywane w trakcie roku, w świetle ustawy o systemie oświaty, nie powinny jednak skutkować zmianą wysokości należnej dotacji.

Jednakże gminy często naruszają powyższą regulację, zmieniając wysokość dotacji w trakcie roku, z mocą wsteczną i dokonując „wyrównania" (czytaj: obniżenia) nadpłaconej w początkowych miesiącach roku dotacji przez obniżenie jej części wypłacanych pod koniec roku. Zdarza się nawet, iż gminy domagają się zwrotu wypłaconej już dotacji i wydają w tej sprawie decyzje administracyjne, które – przynajmniej SKO i WSA w Warszawie – uchylają, o ile tylko zostaną przez zainteresowane przedszkole zaskarżone (czego często przedszkola nie robią).

Takie postępowanie gmin również stanowi typowe naruszenie ustawy o systemie oświaty.

Dochodzenie roszczeń i okres przedawnienia

W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego wypłaty zaniżonych dotacji można domagać się przed sądem powszechnym. Opłata sądowa wynosi 5 proc. dochodzonej kwoty i jest zasądzana od gminy w przypadku wygranej. W razie zasądzenia zaległe dotacje są należne wraz z odsetkami ustawowymi od daty płatności poszczególnych części dotacji (czyli od pierwszego dnia każdego miesiąca kalendarzowego) do daty zapłaty.

W myśl jednolitego poglądu piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądowego roszczenie o wypłatę dotacji przedawnia się z upływem dziesięcioletniego okresu od dnia wymagalności takiego roszczenia (czyli 2 marca 2016 r. przedawni się roszczenie o wypłatę dotacji za marzec 2006 r., 2 kwietnia 2016 r. za kwiecień 2006 r. itd.). W praktyce oznacza to, iż wyrównania dotacji do wysokości wynikającej z ustawy można domagać się za okres dziesięciu lat przed wniesieniem pozwu.

podstawa prawna: ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 2156)

Tomasz Ludwik Krawczyk, adwokat

Niedopuszczalna praktyka gmin

Jak wynika z odpowiedzi na zapytania wystosowane na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej do m.st. Warszawy i 39 okolicznych gmin z 35 gmin, które udzieliły merytorycznej odpowiedzi, w okresie 2005–2015 cztery (czyli 11 proc.) wbrew przepisom ustawy o systemie oświaty uwzględniały przy obliczeniu dotacji „wydatki bieżące" na uczniów zerówek w szkołach publicznych.

Natomiast na pytanie, czy przed wrześniem 2013 r. (czyli przed zmianą przepisów) dla potrzeb ustalenia dotacji kwoty „wydatków bieżących" obniżane były o przychody gminy z tytułu prowadzenia przedszkola, pozytywnej odpowiedzi udzieliło aż 20 gmin (57 proc.). Oznacza to, że w zbadanej próbce prawie sześć na dziesięć gmin przy ustalaniu dotacji dla przedszkoli naruszało ustawę, obniżając podstawę wyliczenia dotacji o dochody przedszkoli publicznych.