Plus Minus: Państwo bierze się do przekopu Mierzei Wiślanej, coraz mocniej wchodzi w sektor bankowy, mówi się nawet o powołaniu państwowego holdingu spożywczego. Skąd te ciągoty do powrotu własności państwowej w gospodarce? Czy to jakaś tęsknota za PRL?

Spór o rolę państwa w gospodarce jest w ostatnim stuleciu żywy w całym świecie zachodnim. Dominujące opinie na ten temat zmieniają się w różnych kierunkach i występuje dość spore pomieszanie poglądów.

Pan jest jednym z twórców naszej transformacji. Dlaczego w 1989 roku uznaliście w rządzie, że najlepszy model transformacji to będzie pozbycie się własności państwowej. Czy to wynikało z modelu obowiązującego na świecie czy z czegoś więcej?

Wynikało to, po pierwsze, z doświadczeń gospodarki socjalistycznej opartej na ideologicznej tezie o wyższości własności państwowej. O tym, że powszechna własność państwowa nie służy wcale społeczeństwu i konsumentowi, przekonali się wszyscy, którzy żyli w PRL. Po drugie, znaliśmy z literatury doświadczenia kilkudziesięciu lat funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych w krajach o gospodarce rynkowej. Duże sektory firm państwowych w kluczowych branżach gospodarki występowały bowiem w II połowie XX wieku w wielu państwach Europy Zachodniej i w krajach Trzeciego Świata. Ciekawe, że nie było tego nigdy na większą skalę ani w Niemczech, ani w USA. Natomiast w Wielkiej Brytanii i we Francji lewica, dochodząc do władzy, upaństwowiała wielokrotnie całe sektory gospodarki. Uważano, że firmy zarządzane przez bezinteresownych przedstawicieli państwa będą lepiej służyły społeczeństwu niż wtedy, gdy kierowali nimi bezduszni kapitaliści. Praktyka nie potwierdziła jednak tych szczytnych założeń. Znacjonalizowane firmy kierowane przez menedżerów uzależnionych od polityków nie służyły dobrze społeczeństwu. Okazywały się nieefektywne, wymagały dotacji i stawały się bardzo często obciążeniem dla budżetu. Po wielu nieudanych próbach rozwiązania problemu niższej efektywności firm państwowych zarówno w Wielkiej Brytanii, jak i we Francji przeprowadzono w latach 80. XX wieku wielkie programy prywatyzacji firm państwowych i nie próbowano już tam później na większą skalę takich firm przywracać.

Decyzja była oczywista?

No tak. Uznaliśmy, że państwo powinno generalnie wycofać się z prowadzenia bezpośredniej działalności gospodarczej. Pozostawia mu to wiele ważnych zadań dotyczących gospodarki, takich jak m.in. kształtowanie regulacji, zapewnienie przestrzegania warunków konkurencji, a także dbanie o rozwój infrastruktury niezbędnej do działalności gospodarczej. Trzeba również odróżnić działanie i wydatki państwa, których celem jest stabilizacja gospodarki lub jej ożywienie, od bezpośredniej działalności gospodarczej przedsiębiorstw państwowych.

Zacznijmy od tego pierwszego przypadku. Od ubiegłego roku państwo dosypuje pieniędzy do gospodarki zamrażanej przez kolejne lockdowny. Czy te wszystkie tzw. tarcze związane z pandemią nie odbiją nam się czkawką?

Reakcja na Covid-19 jest zupełnie nowym zjawiskiem, bez precedensu w gospodarce światowej. Na całym świecie przyjęto strategię lockdownów i nastąpiło masowe zatrzymanie niektórych obszarów działalności gospodarczej, wynikające z decyzji państwa. Była obawa, że utrata dochodów w zamkniętych branżach i ogólna niepewność mogą doprowadzić do głębokiego załamania popytu również w innych sektorach, a w konsekwencji do długotrwałej zapaści gospodarki. Stąd też odpowiedź przyjęta na całym świecie.

Podczas pierwszego lockdownu, wiosną ubiegłego roku, przelano ludziom i firmom tak ogromne kwoty, że mówiono o deszczu pieniędzy. Czy to nie była przesada?

Trudno ocenić, czy strategia, którą przyjął polski rząd, była najbardziej rozsądna. Według danych GUS w II połowie 2020 roku wskaźniki płynności przedsiębiorstw były przeciętnie lepsze niż w poprzednich latach. To efekt pomocy rządowej, a także moratoriów kredytowych, jakich udzielały banki. Podobne sytuacje występowały również za granicą. W USA, gdzie pomoc była przede wszystkim kierowana nie do firm, lecz bezpośrednio do gospodarstw domowych, dochody ludności w okresie pandemii były wyższe, niż są normalnie. Nie wiadomo dokładnie, jak to się wszystko zakończy zarówno na świecie, jak i w Polsce. Na tle tego, co robiły inne kraje, nasz program tarcz należy ocenić jako niezłe rozwiązanie. Istotne jest, że został dość szybko uruchomiony i sprawnie przeprowadzony przez Polski Fundusz Rozwoju i współpracujące z nim banki. W rezultacie polska gospodarka zniosła lockdowny dobrze. Pewnie do wielu konkretnych rozwiązań można by mieć zastrzeżenia, ale obiektywnie nie da się stwierdzić, czy ktoś inny byłby w stanie zrobić to wszystko lepiej. Moim zdaniem, przy wszystkich możliwych zastrzeżeniach, rząd zrobił generalnie to, co do niego należało.

Skoro państwo wspomagało tysiące firm, to dlaczego ekonomiści upierają się, że nie powinno zwiększać swojego bezpośredniego udziału w gospodarce?

Pomoc dla firm w okresie pandemii to zadanie, które uznano za konieczne, którego nikt inny nie mógł wykonać i stąd potrzebne było zaangażowanie państwa. Natomiast nie ma powodu, aby państwo tworzyło przedsiębiorstwa dla prowadzenia działalności gospodarczej, którą mogą sprawnie wykonywać firmy prywatne. Przyznają to nawet zwolennicy aktywnej roli państwa, tacy jak Mariana Mazzucato, autorka głośnej książki „Przedsiębiorcze państwo", do której polskiego wydania przedmowę napisał ówczesny wicepremier Mateusz Morawiecki. Mottem w tej książce jest zdanie z Johna Keynesa, który dla wielu jest ideologiem roli państwa w gospodarce: „Ważne jest, aby rząd, zamiast robić wszystko to, co robią jednostki, nieco lepiej lub nieco gorzej niż one, robił to, czego obecnie się nie robi".

Państwo jednak woli wchodzić w te sektory, które uznaje za strategiczne, jeżeli chodzi o zagwarantowanie bezpieczeństwa i interesu narodowego, wychodząc z założenia, że prywatni przedsiębiorcy z tej roli się nie wywiążą. Czy to nie jest rozsądne?

Zagwarantowanie interesu publicznego i bezpieczeństwa w strategicznych sektorach można zapewnić poprzez odpowiednie regulacje, nadzór i uprawnienia określonych agencji rządowych. Tak dzieje się np. w USA, gdzie nie lekceważy się kwestii bezpieczeństwa narodowego, lecz w najbardziej wrażliwych sektorach gospodarki, łącznie z przemysłem zbrojeniowym, działają z reguły wyłącznie firmy prywatne. Natomiast w Polsce potrzebą ochrony interesu publicznego uzasadnia się często przejmowanie przez państwo kontroli właścicielskiej nad firmami w rozmaitych sektorach, takich jak m.in. zbrojeniówka, energetyka, bankowość, ratownictwo medyczne, nie mówiąc już o kolejce na Kasprowy Wierch. Tymczasem mamy również w Polsce dobitny przykład, że zapewnienie interesu publicznego i bezpieczeństwa w strategicznym sektorze nie wymaga własności państwowej. Przykładem takim jest telefonia komórkowa. Jest to sektor o niewątpliwie strategicznym znaczeniu dla ciągłości funkcjonowania gospodarki oraz instytucji publicznych i obracający olbrzymią ilością danych wrażliwych z punktu widzenia gospodarczego, politycznego i ochrony prywatności obywateli. Firmy telefoniczne podlegają nadzorowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Sektor jest nowoczesny, sprawny, konkurencyjny cenowo. Polskie służby specjalne, prokuratura i sądy mają w ramach określonych prawem procedur możliwość dostępu do danych i połączeń sieci telefonicznej. W najmniejszej mierze nie przeszkadza w tym fakt, że firmy telefonii komórkowej są prywatne. Natomiast to, że firmy są prywatne i konkurują między sobą, przyczynia się niewątpliwie do rozwoju i obniżenia cen usług.

Rynek sam nie rozwiązuje wszystkich problemów. Co zrobić z faktem, że dla wielu ludzi, szczególnie dla młodych rodzin, mieszkania są niedostępne? Państwo powinno na to machnąć ręką?

Wzrost cen mieszkań budzi dziś zaniepokojenie w wielu krajach Zachodu, choćby w Niemczech czy Wielkiej Brytanii. Przyczynia się do tego duża ilość pieniądza wpompowanego do gospodarki przez rządy i banki centralne w ramach przeciwdziałania ekonomicznym skutkom pandemii Covid-19. Wobec bardzo niskich stóp procentowych wielu ludzi, zamiast trzymać pieniądze w bankach, decyduje się na zakup mieszkań w celach inwestycyjnych, co powoduje wzrost ich cen. W efekcie ludzie, którzy potrzebują mieszkań, bo nie mają własnego dachu nad głową, a dysponują niewielkimi dochodami, mają coraz większy kłopot ze zdobyciem własnego mieszkania. To jest problem bardzo poważny. Państwo może mieć pozytywny wpływ na liczbę budowanych mieszkań poprzez działania przyczyniające się do zwiększenia dostępności po umiarkowanych cenach uzbrojonych i skomunikowanych gruntów. Służyć temu powinny publiczne nakłady na infrastrukturę komunikacyjną i uzbrajanie gruntów, odpowiednie regulacje planistyczne, a także – nieistniejący w Polsce – podatek powiązany z wartością rynkową gruntu, który przyczyniałby się do tego, że więcej nadających się pod zabudowę gruntów trafiałoby na rynek po bardziej umiarkowanych cenach. Natomiast, zgodnie ze wspomnianą wyżej zasadą, że państwo nie powinno robić tego, co dobrze robią firmy prywatne, nie ma sensu tworzenie państwowych firm deweloperskich lub budowlanych – czyli w sektorach, które są w Polsce sprawne i konkurencyjne. Jeżeli chodzi o programy wsparcia finansowego przy zakupie mieszkań, to mogą one oczywiście poprawić względną sytuację ich beneficjentów względem innych obywateli, lecz przy ograniczeniach podaży przełożą się przede wszystkim na wzrost cen mieszkań. Bez rozwiązania kwestii dostępności uzbrojonych gruntów kierowanie środków publicznych na inne obszary mieszkalnictwa przyczyniać się będzie do pogłębiania problemów i pompowania bańki cenowej.

A Centralny Port Komunikacyjny, przekop Mierzei Wiślanej, gazoport w Świnoujściu, budowa elektrowni atomowej – czy są to inwestycje, w które państwo powinno się angażować?

Zapewnienie tworzenia niezbędnej krajowej infrastruktury jest zadaniem państwa. Dwa sztandarowe projekty tego rodzaju z czasów II Rzeczypospolitej, które do dziś są bardzo pozytywnie oceniane, to budowa Gdyni oraz magistrali węglowej łączącej Górny Śląsk z gdyńskim portem. W obu przypadkach były to wielkie przedsięwzięcia z udziałem państwa, które stworzyło projekt i dało możliwości działania firmom prywatnym. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku takich inwestycji decyzje muszą zapadać na poziomie państwowym. W tych przypadkach nie można powiedzieć, że państwo, rozważając takie inwestycje, zajmuje się nie tym, czym powinno. Odrębną rzeczą jest to, czy poszczególne decyzje oceniamy jako rozsądne, lecz to temat na osobną rozmowę.

A kiedy państwo zajmuje się tym, czym nie powinno?

Na przykład, gdy zaczyna przejmować kontrolę nad prywatnymi dotąd bankami. Przed dziesięcioma laty opowiadałem się za tym, żeby więcej banków działających w Polsce miało centra decyzyjne w Polsce. Zwracałem uwagę na negatywne konsekwencje tego, że w większości banków strategiczne decyzje podejmowane były przez centralne zagraniczne, które działają w innych warunkach i nie kierują się kontekstem polskiej gospodarki. Natomiast zarówno wtedy, jak i teraz podkreślam, że to nie powinno polegać na przejmowaniu banków przez państwo. Powtórzyłem na kanwie dyskusji o ewentualnym przejęciu przez państwo mBanku w tekście „Udomowienie tak, nacjonalizacja nie" („Rzeczpospolita", 27 listopada 2019). Doświadczenie pokazuje, że państwowa kontrola nad bankami źle się kończy.

Jakie doświadczenie?

Na przykład jest historia państwowego banku Crédit Lyonnais, który zgodnie z ambicją francuskich elit miał być narodowym czempionem zdolnym do konkurowania z Deutsche Bankiem. Dynamiczny rozwój Crédit Lyonnais doprowadził ten bank na skraj bankructwa. Państwo francuskie musiało dołożyć 20 mld dolarów do tego banku. Jego historię tygodnik „The Economist" nazwał w 1997 r. „największą pojedynczą katastrofą finansową w dziejach świata".

Inny przykład to Czechy, w których utrzymanie faktycznej kontroli rządu nad bankami przyczyniło się do tego, że dziesięć lat po rozpoczęciu transformacji kraj ten przeszedł drugi kryzys bankowy i podatnicy musieli ponownie przeznaczać znaczne środki na ratowanie banków.

Z drugiej strony po 2008 roku pojawiły się głosy, że teza, jakoby kapitał nie miał narodowości, stała się nieaktualna i dlatego prywatyzacja banków nie była najlepszym pomysłem.

W 2012 roku przedstawiłem analizę zachowania banków w czasie kryzysu 2008–2009 roku. Działające w Polsce banki z centralami zagranicznymi ograniczyły wtedy kredyty, kierując się sytuacją w swoich macierzystych bankach, a nie patrząc na sytuację w polskiej gospodarce. Przedstawiłem wtedy argumenty wskazujące na negatywne skutki tego, że banki są kontrolowane z zagranicy. Natomiast propozycja moja była taka, żeby stworzyć warunki dla funkcjonowania modelu rozproszonego akcjonariatu, który jest dominującym modelem w przypadku dużych banków światowych. Opisałem, jak można do tego doprowadzić. Chodziło o to, żeby część tych banków z centralami zagranicznymi zamienić na banki z rozproszonym kapitałem prywatnym, tak żeby centrum decyzyjne znajdowało się w Polsce. Ale przestrzegałem przed przejmowaniem banków przez instytucje państwowe, bo to byłoby leczenie grypy cholerą.

Nie podoba się panu kupno Pekao SA przez PZU?

Nie podoba mi się właśnie z tego powodu. W 2012 r. 20 proc. aktywów sektora bankowego należało do banków kontrolowanych przez państwo, a dzisiaj jest 43 proc. I widać chęć do kontynuowania tego trendu. To jest bardzo niebezpieczne zjawisko. W innych sektorach dzieje się podobnie. Były początki prywatyzacji sektora energetycznego i to zostało zatrzymane. Co więcej, pojawiła się tendencja, żeby tworzyć duże organizmy, z dużymi budżetami, które można wykorzystywać w celach politycznych. Przykładem tego jest najnowszy zakup przez Orlen prasy regionalnej z grupy wydawniczej Polska Press.