Ustrój i kompetencje

Deglomeracja - jakie mogą być skutki

123RF
Deglomeracja jest ostatnio przedmiotem licznych dyskusji i polemik. Przeważnie koncentrują się one na realnych korzyściach płynących z „rozproszenia” wybranych instytucji centralnych, ale nie tylko, poza główny ośrodek władzy.

Zwolennikami deglomeracji są przede wszystkim samorządy. To właśnie stąd wpływa zasadniczy postulat rozbicia „monopolu" stolicy, upatrując w tym ważnego, nowego bodźca rozwoju społeczno-gospodarczego, co za tym idzie wzmocnienia pozycji jednostek samorządu terytorialnego.

W opinii samorządowców deglomeracja postrzegana jest jako, mniej lub bardziej odległa, przyszłość samorządu terytorialnego. Czy ta wizja ma szansę się ziścić? Wydaje się, że tak. W obliczu powiększającego się dystansu rozwojowego pomiędzy Warszawą a pozostałymi dużymi ośrodkami miejskimi, pomimo zauważalnego oporu strony rządowej, racjonalnym jest myślenie o deglomeracji w kategorii rzeczywistości a nie mrzonki.

Czytaj także: Wybory samorządowe 2018: trzeba dyskutować o decentralizacji, stabilizacji prawnej i finansowej

Uzasadniając przyjęte stanowisko warto odwołać się do istoty samorządu terytorialnego. Jest on niezaprzeczalnym sukcesem przemian jakie zainicjowano w 1990 r. Wyrazem nowej logiki rozwoju terytorialnego, opierającego się na wyodrębnionej podmiotowości wspólnot lokalnych mających, co należy mocno podkreślić, realne prawo do podejmowania decyzji we wszystkich właściwych sobie sprawach publicznych. Co więcej, samorząd terytorialny stał się kreatorem określonych zjawisk rozwojowych, w konsekwencji beneficjentem ich efektów. To właśnie na jednostki samorządu terytorialnego przerzucono odpowiedzialność za jakość i poziom życia mieszkańców, czyniąc go głównym decydentem w swojej własnej sprawie. Biorąc pod uwagę osadzenie prawne polskiego samorządu można go uznać za personifikację państwa (jest on jasno zdefiniowaną instytucjonalną formą organizacji państwa, ściśle umiejscowioną w jego strukturze). To rodzi zaś po stronie państwa obowiązek dążenia do równoważenia rozwoju jednostek samorządu terytorialnego, a przynajmniej do stworzenia ku temu warunków. Oczywiście państwo nie może być głównym „sterującym" rozwojem, może natomiast współuczestniczyć w nim poprzez swoje decyzje dotyczące chociażby lokalizacji wybranych centralnych instytucji publicznych.

Deglomeracja, o której wspomniano powyżej, przyczynia się do powstania przestrzeni „wyposażonej" w różnorodne instytucje zarówno publiczne jak i komercyjne – urzędy centralne, ośrodki naukowo-badawcze czy międzynarodowe instytucje biznesowe i finansowe. Ich obecność to nie tylko wzrost prestiżu takiej przestrzeni, ale co istotne z punktu widzenia samorządu, niezaprzeczalna szansa na przebudowę i wzmocnienie potencjału społeczno-gospodarczego, odbudowę elit lokalnych, kapitału ludzkiego i społecznego. Kumulacja zasobów, nie tylko finansowych, ale także wiedzy, innowacji tkwiących w ważnych instytucjach publicznych i komercyjnych w jednym ośrodku centralnym w znaczny sposób ogranicza możliwości tych pozostałych. Poprzez deglomerację można zatem podjąć próbę aktywizacji słabiej rozwiniętych części kraju między innymi dzięki w miarę stabilnym miejscom pracy oferowanym w głównej mierze przez sektor publiczny. Mogłoby to osłabić migrację młodych dobrze wykształconych mieszkańców, tym samym pobudzić popyt lokalny i rozwój nowych podmiotów gospodarczych.

W szerszej skali zjawisko deglomeracji sprzyja reorganizacji administracji publicznej, racjonalizacji kosztów funkcjonowania instytucji publicznych, świadczenia usług publicznych, wzmocnieniu bezpieczeństwa państwa i, co raczej rzadko jest przywoływane, otwartości i dostępności rządu. Nie są to potencjalne życzenia, a realne efekty osiągnięte w takich krajach jak choćby Wielka Brytania, Irlandia, Japonia czy Niemcy.

Można ulec pokusie traktowania deglomeracji jako skutecznego leku na „bolączki rozwojowe" wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Wynika to z faktu, iż w wielu dyskusjach na jej temat przywoływany jest argument oszczędności powstałych w skutek przestrzennej relokacji z tytułu między innymi niższych kosztów kupna, wynajmu budynków, utrzymania powierzchni biurowych, magazynowych czy też kosztów pracy. Należy mieć jednak świadomość, że jej efektywność powiązana jest z odległością relokacji określonych instytucji. Inaczej mówiąc, istnieje tzw. punkt graniczny, po przekroczeniu którego deglomeracja staje się nieekonomiczna, mimo zakładanych oczekiwań. Na przykład przeniesienie urzędu morskiego do Rzeszowa może nie przynieść przewidywanych rezultatów, choćby ze względy na wysokie koszty zmiany miejsca pracy specjalistów, w obliczu ich braku na danym (lokalnym) rynku pracy.

Można ogólnie stwierdzić, iż wartością deglomeracji jest przełamanie izolacji innych ośrodków miejskich w stosunku do głównego ośrodka władzy – stolicy. Jest to krok w kierunku wprowadzenia ich na arenę znaczących wydarzeń, przedsięwzięć politycznych, gospodarczych, społecznych, a także kulturalnych. Redefiniuje to pozycję tych jednostek w przestrzeni krajowej, europejskiej i międzynarodowej, przy zachowaniu spójności i policentrycznej struktury kraju. A zatem nadużyciem nie będzie uwaga, że deglomeracja może być postrzegana jako czynnik utrzymania względnej równowagi przestrzennej w wymiarze administracyjnym, społecznym i gospodarczym.

Polska chcąc podążać ścieżką deglomeracji może czerpać z wiedzy i doświadczeń innych krajów – Szwajcarii, Cech, Słowacji, Holandii czy niezaprzeczalnego lidera w tym zakresie Niemiec. To właśnie w Niemczech szereg instytucji publicznych, a także mediów ogólnokrajowych, samorządów gospodarczych, uniwersytetów oraz siedzib firm globalnych, rozlokowanych jest na terenie całego kraju. Również rząd nie jest skupiony w jednym miejscu. Tylko część ministerstw mieści się w Berlinie, pozostałe znajdują się w dawnej stolicy Bonn. Dzięki deglomeracji udało się zrównoważyć organizację przestrzenną kraju poprzez „zmniejszenie odległości" pomiędzy głównymi ośrodkami miejskimi (trudno wskazać jeden i dominujący ośrodek w kraju). Największe metropolie niemieckie mają charakter polityczny, społeczny, gospodarczy czy też kulturotwórczy. Berlin niewątpliwie jest najważniejszym graczem politycznym. To tutaj skoncentrowana jest siła polityczna, nie ma natomiast wielkich firm i przemysłu. Hamburg jest stolicą handlu międzynarodowego, przemysłu i mediów. Kolonia postrzegana jest jako zagłębie przemysłowe, Frankfurt – wielkich niemieckich banków komercyjnych, a Monachium – podmiotów z branży lotniczej i motoryzacyjnej.

Przykład Niemiec, ale także innych krajów, pokazuje że stolica nie musi być jedyną słuszną lokalizacją organów administracji publicznej, siedzibą instytucji finansowych czy też dużych międzynarodowych koncernów. Rozproszenie funkcji polityczno-administracyjnych czy też gospodarczych jest niejednokrotnie sposobem na uniknięcie „niewydolności" stolicy spowodowanej trudnościami z utrzymaniem jak również przyciąganiem nowych inwestycji, kapitału oraz niewspółmiernie wysokimi, w stosunku do innych ośrodków miejskich, kosztami funkcjonowania.

Pomimo licznych rzeczywistych przykładów deglomeracji, Polskę w stosunku do Europy nadal dzieli ogromny dystans, pogłębiający się z każdym rokiem straconych szans. Daje temu wyraz wręcz pielęgnowana dążność do centralizacji wszelkiego rodzaju działalności administracyjnej w stolicy. Urzeczywistnienie deglomeracji w polskich realiach nie może polegać jednak na lansowaniu, prostego choć bardzo nośnego hasła „przenieśmy urzędy". Rozwiązaniem nie jest również kopiowanie zastosowanych rozwiązań z innych państw, choć niewątpliwie jest to dobry punkt wyjścia do wypracowania własnej drogi.

Deglomeracja to przede wszystkim zmiana myślenia o rozwoju samorządu terytorialnego. I nie chodzi tutaj jedynie o przełamanie monopolu Warszawy poprzez delokalizację urzędów centralnych, a o długotrwały i zarazem trudny proces tworzenia przestrzeni w taki sposób by stawała się ona magnesem także dla nowopowstających instytucji publicznych i nie tylko.

Deglomeracja, rozpatrywana oczywiście w poważnych kategoriach, nie jest modą ani przedwyborczym zrywem, obietnicą, wizją ad hoc. Nie może być również kartą przetargową w grze politycznej czy testem wytrzymałości obywateli wobec pomysłów rządzących (za taki można uznać projekt „wyprowadzenia" Trybunału Konstytucyjnego z Warszawy). Konsekwencje żonglowania deglomeracją mogą być zdecydowanie poważniejsze niż utrata powagi urzędu, która de facto nie wynika jedynie z lokalizacji, a przede wszystkim profesjonalizmu urzędników. Swoistego rodzaju nieprzemyślane „rozdawnictwo" instytucji publicznych po pierwsze, wybacza ideę deglomeracji, po drugie – paradoksalnie może doprowadzić do utrwalania obrazu „Polski równej i równiejszej" w imię nierzadko partyjnych interesów czy budowania elektoratu. Nie można zapominać, że deglomeracja jest długofalową, przemyślaną strategią działania podpartą głębokimi analizami skutków gospodarczych, społecznych jak i finansowych (szczególnie koszty poszczególnych działań wydają się być kluczowe z punktu widzenia powodzenia deglomeracji).

W rozważaniach o deglomeracji pojawia się jeszcze jedna kwestia, która wydaje się być trochę pomijana, choć w odczuciu Autorki również ważna. Głównym orędownikiem deglomeracji są władze samorządowe zabiegające o lokalizację strategicznych instytucji centralnych. Źródło jak i pobudki tych starań są jak najbardziej zrozumiałe i właściwe. Jednakże samorząd w swojej istocie to konkretna społeczność lokalna, która obok posiadanego prawa, powinna charakteryzować się zdolnością do zarządzania całością przynależnych jej spraw publicznych. Wyrazem tej zdolności jest dojrzałość obywatelska, w postaci gotowości samych mieszkańców do pełnego i efektywnego wykorzystania zasobu jaki tworzą poprzez swoje postawy, wartości, wiedzę, doświadczenia oraz dążenia. Deglomeracja nie jest więc tylko chęcią i odpowiedzialnością władz samorządowych, ale także samych mieszkańców, którzy nie tylko powinni być do niej przygotowani ale także faktycznie uczestniczyć. Wybór ewentualnych instytucji do przeniesienia nie może być jedynie wyborem strony samorządowej czy rządowej. Łącząc samorząd terytorialny z deglomeracją trzeba liczyć się bowiem z tym, że nie jest to układ dwóch odrębnych sił – władza samorządowa i mieszkańcy, funkcjonujących na jednym przynależnym im terytorium. To związek władzy samorządowej ze wspólnotą mieszkańców, dążący do jednego wspólnego celu – rozwoju i wzrostu jakości życia.

Deglomeracja nie jest jednoznacznie pozytywna. Rodzi szereg pytań i wątpliwości. Ich rozwianie wymaga licznych, wielowątkowych badań ekonomicznych i społecznych. Niesie ona także określone ryzyko. Niewłaściwie przeprowadzona może „wypchnąć" poza margines rozwoju te jednostki, które z różnych przyczyn (politycznych, słabości władz, braku odpowiednio wykwalifikowanych pracowników, zaplecza mieszkaniowego, biurowego, kulturalnego itp.) nie zostały uwzględnione w „instytucjonalnym" podziale. Upolitycznienie tego procesu może doprowadzić do nieracjonalnych decyzji – lokowania instytucji tylko w tych miejscach, które przyniosą korzyść określonym partiom. Jeśli jednak podejdzie się do niej rzeczowo – może być instrumentem zrównoważenia rozwoju i wspomagania policentrycznego modelu państwa.

Magdalena Kalisiak-Medelska – ekonomista, dr hab. na Uniwersytecie Przyrodniczym we Wrocławiu, specjalista ds. logistyki samorządu terytorialnego

Źródło: rp.pl

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL