Trójkąt niezawisłości pod ostrzałem polityki - Mariusz Królikowski o reformie sądownictwa

Wszystko wskazuje na to, że bitwa o sądy wchodzi w końcową fazę, choć formalnie piłka jest jeszcze w grze. Od chwili zgłoszenia prezydenckich projektów ustaw o SN i KRS dla wszystkich jest chyba jasne, że w zasadzie krążymy między złym projektem Andrzeja Dudy a dramatycznie złym projektem Zbigniewa Ziobry. Duzi gracze walczą o strefy wpływów i przebieg linii demarkacyjnej, ale kwestia znaczącego ograniczenia niezależności władzy sądowniczej wydaje się przesądzona. Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby z parlamentu wyszły ustawy korzystniejsze od projektów prezydenckich. Także sam prezydent Duda nie zawetuje własnych propozycji. Jedyną szansą byłaby negatywna reakcja opinii publicznej, ale kolejne sondaże wskazują, że duża część wyborców umiarkowanie przejmuje się kwestią niezależności władzy sądowniczej. Cóż, edukacja prawna społeczeństwa na pewno ma przyszłość, ale zmiana świadomości to kwestia lat, a nie dni czy tygodni. No chyba że negocjacje spełzną na niczym i do zmian w ogóle nie dojdzie – ku powszechnemu pożytkowi.

Nie uwalnia to jednak środowiska sędziowskiego od oceny wprowadzanych zmian. Zmian, a nie reform, bo słowo „reforma" nie wydaje się właściwe, jako że oznacza zmianę na lepsze.

By nie szedł między lwy

Podstawową kwestią, na którą należy zwrócić uwagę, jest wpływ zmian na niezawisłość sędziowską. Bez niej nie ma bowiem sądów z prawdziwego zdarzenia, są jedynie podległe władzy politycznej urzędy, tylko z nazwy będące sądami. Brak tej niezawisłości uderza oczywiście nie w samych sędziów, tylko w obywateli, którzy w starciu z wszechwładnym państwem byliby bez szans. Konieczna jest więc analiza dotychczasowych propozycji (także już obowiązującej ustawy o ustroju sądów powszechnych) pod kątem naruszania podstawowych gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Jak bowiem stwierdził pewien znany bloger – rzecz nie w tym, aby sędzia miał odwagę sprzeciwić się cezarowi i śmiało iść na arenę pełną lwów, ale by miał pewność, że niezależnie od wyroku nie zostanie rzucony na arenę.

Wbrew pozorom, wśród kwestii kluczowych dla niezawisłości sędziowskiej nie ma spraw w obecnej „reformie" najgłośniejszych: sposobu powoływania członków Krajowej Rady Sądownictwa oraz prezesów sądów. Propozycje naruszają oczywiście zasadę niezależności władzy sądowniczej, ale bezpośrednio nie wpływają na niezawisłość sędziego w orzekaniu. Co najwyżej można mówić o wpływie pośrednim, a i to nie w każdym przypadku.

Sposób wyboru członków KRS może mieć znaczenie, ale tylko dla sędziów, którzy chcą awansować. Jeśli sędzia awansować nie zamierza – a takich wcale nie brakuje – sposób wyboru członków KRS jest dla jego niezawisłości najzupełniej obojętny. Nigdy bowiem – gdy już zostanie powołany – z KRS zapewne się nie zetknie. A nawet gdyby chciał awansować, poczekanie cztery lata na koniec kadencji nie jest przecież jakimś heroicznym wyrzeczeniem. Oczywiście pozostaje kwestia osób mianowanych po raz pierwszy, ale osoba, która stara się dopiero o stanowisko sędziego, z atrybutu niezawisłości nie korzysta, więc o jej naruszeniu mowy tu być nie może.

Ludzie małej wiary

Rzecz jasna, rozważania te dotyczą wersji pesymistycznej: że orzekający sędziowie po wybraniu do KRS przez polityków tracą nagle swoją niezawisłość i stają się posłusznym narzędziem w rękach tychże. Nie wiem, dlaczego liderzy środowiska sędziowskiego pokładają tak małą wiarę w swoich kolegach. Cóż mogą pomyśleć zwykli obywatele, słysząc, że po wyborze do składu KRS przez polityków sędzia z dnia na dzień stanie się partyjnym aparatczykiem? Wydaje się, że szerzenie takich tez jest dla środowiska sędziowskiego bardziej szkodliwe niż słynna antysądowa kampania medialna. Skoro bowiem sami sędziowie nie wierzą w swoją niezależność, to kto ma w nią wierzyć?

Oczywiście prawdą jest, że w razie wyboru KRS przez polityków sędziowie stracą jakikolwiek wpływ na ostateczny skład Rady. Pozostanie im jedynie możliwość zgłaszania kandydatur. Warto jednak podkreślić, że według dotychczasowych zasad przeciętny sędzia i tak miał dość iluzoryczny wpływ na wybór członków KRS. Przede wszystkim waga głosów sędziów różnych szczebli była bardzo różna – głos sędziów wyższych rzędów był wielokrotnie silniejszy od głosu sędziów rejonowych. W dodatku od kilkunastu lat o składzie większości sędziowskiej części KRS decydowała koalicja ośmiu największych okręgów, a kandydaci spoza tej grupy nie mieli żadnych szans w głosowaniach. Dopiero zgłoszony niedawno protest Stowarzyszenia Iustitia wprowadzał zasady demokratyczne, podobnie zresztą jak pierwotny projekt Ministerstwa Sprawiedliwości, niestety zarzucony w toku prac legislacyjnych.

Nie oznacza to, że wybór KRS przez polityków jest rozwiązaniem dobrym. Bardziej właściwy jest wybór sędziów do KRS przez samo środowisko sędziowskie, aczkolwiek dotychczasowe niezbyt demokratyczne zasady wyboru powinny ulec zmianie. Trzeba jednak zauważyć, że projekt prezydencki nie jest oczywistym złamaniem przepisów konstytucji, ponieważ art. 187 ust. 1 pkt 2 ustawy zasadniczej nie mówi wprost, kto ma wybierać sędziów do Rady. Owszem, dotychczas obowiązywała (słusznie) wykładnia systemowa i historyczna, zgodnie z którą sędziów wybierają sędziowie. Czyli nie występuje w tym przypadku oczywiste i rażące złamanie zasad konstytucyjnych, jak w skróceniu kadencji KRS czy podziału Rady na dwa zgromadzenia.

Podobnie wygląda kwestia odwoływania i powoływania prezesów. Ma znaczenie dla osób pełniących funkcje prezesowskie i dla osób pretendujących do tej roli. Dla liniowego sędziego rzecz decydującego znaczenia nie ma. Choć bowiem nowa ustawa zwiększa niestety i tak zbyt dużą zależność prezesów od ministra, to i zmniejsza zależność sędziów liniowych od prezesów. Znacznie ograniczona została możliwość przenoszenia sędziego, zlikwidowano oceny okresowe, wprowadzono jednolity losowy przydział spraw i odwołanie od wytyku. W praktyce więc kwestia „prezesowska" wcale nie jest dla niezawisłości sędziowskiej najważniejsza. Choć oczywiście całkowite pozbawienie sędziów wpływu na proces nominacyjny prezesa, nawiązujące do rozwiązań sprzed 1989 r., na akceptację nie zasługuje.

Co można więc uznać za gwarancje podstawowe, za swoistą granicę „non possumus"? Gwarancje te tworzą „trójkąt niezawisłości". Pierwszą ze ścian jest kwestia odpowiedzialności sędziego za orzeczenia, które nie podobają się jego nadzorcom, w tym nadzorującym sądy politykom. Drugą podstawową gwarancją jest nieusuwalność sędziego, co częściowo pokrywa się z kwestią postępowań dyscyplinarnych, ale łączy się też z planowanym może „spłaszczeniem" struktury sądów. Trzecią ścianą „trójkąta niezawisłości" jest niezmienność warunków pracy sędziego, w tym zakaz przenoszenia czy dowolnego obniżania wynagrodzenia. Tych kwestii dotyczy głównie już obowiązująca ustawa o sądach powszechnych.

W obecnych projektach kwestia postępowań dyscyplinarnych jest najbardziej niebezpieczna. Wcale nie dlatego, że dotychczas – jak się próbuje wmawiać opinii publicznej – sędziowie odpowiedzialności dyscyplinarnej nie ponosili, ale dlatego, że postępowania dyscyplinarne mogą być furtką do usunięcia z zawodu za orzekanie niezgodne z oczekiwaniami władzy.

Zawinił stosowaniem konstytucji

I nie jest tu problemem samo stworzenie odrębnej Izby Dyscyplinarnej w Sądzie Najwyższym. Dotychczas sprawami dyscyplinarnymi sędziów zajmował się specjalny wydział. Jeśli zmieni się go w odrębną Izbę, to nie ma większego znaczenia. Można by się zastanawiać nad racjonalnością tego kroku, skoro spraw dyscyplinarnych trafia do SN kilkadziesiąt rocznie, a w innych izbach byłoby ich po kilka tysięcy. Ale to sprawa drugorzędna.

Projekt prezydencki nie staje na wysokości zadania i nie daje należytych gwarancji zachowania niezawisłości sędziowskiej. Po pierwsze, przewiduje, że w Izbie Dyscyplinarnej zasiądą sędziowie nowo powołani. Już to może budzić wątpliwości, że skład Izby będzie mógł być kształtowany tendencyjnie, zwłaszcza że mogą się w niej znaleźć dotychczasowi prokuratorzy, przyzwyczajeni do zupełnie innych standardów niezależności i podległości służbowej. Co gorsza, Izba będzie cieszyć się dużą autonomią, także od pierwszego prezesa SN.

Kluczowa jest przy tym kwestia wyznaczania składów orzekających w sprawach dyscyplinarnych, bo właśnie w tej Izbie mogłyby zapadać orzeczenia o wydaleniu sędziego z zawodu.To zagrożenie oczywiście może wpływać na niezawisłość orzekania.

Ustawa nie zakłada losowego przydziału spraw. To, co jest przytaczane jako sukces władz w sądach powszechnych, nie ma zastosowania w postępowaniu dyscyplinarnym przed SN. Losowy dobór składu orzekającego to podstawa zapewnienia bezstronności sędziego. Tymczasem w postępowaniach dyscyplinarnych sędziowie mają być powoływani według swobodnego uznania przez prezesa Izby Dyscyplinarnej. Do konkretnych spraw dyscyplinarnych sędziowie mogą być powoływani w taki sposób, by wyrok był odpowiednio surowy bądź łagodny. Niezrozumiałe jest, dlaczego odpowiadający dyscyplinarnie sędziowie mieliby mieć w tym zakresie gorszą sytuację niż przeciętny obywatel stający przed sądem powszechnym.

Nie jest to jedyny taki przepis. Rozprawy dyscyplinarne mają się np. odbywać także pod usprawiedliwioną nieobecność obwinionego i obrońcy. Również w tym przypadku obwiniony sędzia będzie miał gorzej od przeciętnego oskarżonego. Dlaczego? Tego nie wyjaśniono.

Najgroźniejsza dla niezawisłości sędziowskiej jest odpowiedzialność dyscyplinarna za treść orzeczeń. Taka możliwość była dopuszczana przez orzecznictwo dyscyplinarne do tej pory, a najbardziej znanym przykładem jest kazus sędziego Marka Przysuchy, który został uznany za winnego deliktu dyscyplinarnego polegającego na... stosowaniu konstytucji wprost i odmowie zastosowania przepisów ustawy w jego ocenie sprzecznych z ustawą zasadniczą.

Gorszy, sędziowski sort

Tym razem jednak mamy do czynienia z inną sytuacją ustrojową. Rzecznik dyscyplinarny, czyli oskarżyciel w postępowaniach dyscyplinarnych, ma być powoływany wedle swobodnego uznania ministra sprawiedliwości. Mógłby też powołać specjalnego rzecznika do konkretnej sprawy. I mieć specjalne uprawnienie do zaskarżania postanowień o umorzeniu postępowania. Również sędziowie sądów dyscyplinarnych mają być desygnowani według w gruncie rzeczy dowolnej decyzji ministra, bo opinia KRS jest niewiążąca. W dodatku w składach odwoławczych mają zasiadać ławnicy, co nie ma precedensu w żadnej kategorii spraw sądowych w Polsce. Ławników ma wybierać Senat, czyli przedstawiciele rządzącej w danym momencie partii. To kolejny przykład, gdy sędziowie mają być traktowani gorzej niż zwykli obywatele.

Mówiąc krótko: proponowana jest nadzwyczajna procedura dyscyplinarna, która odbiega od standardów prawnych Polski i Europy. Nie chodzi o to, by sędziowie byli „nadzwyczajną kastą", która za nic nie odpowiada. Nie jest jednak do zaakceptowania traktowanie sędziów jako „gorszy sort", któremu nie służą zwykłe prawa obywatelskie do rzetelnego procesu.

Taka procedura stwarza wysokie ryzyko pociągania do odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, którzy wydadzą orzeczenia niezgodne z przekonaniem ministra sprawiedliwości. Przykład niezastosowania aresztów wobec menedżerów z Polic i wszczęcia postępowań przygotowawczych dotyczących trybu rozpoznania tych wniosków jest aż nadto wymowny. Aby uniknąć takiego ryzyka, niezbędne jest więc wprowadzenie zakazu postępowań dyscyplinarnych za tzw. delikt orzeczniczy, a co najmniej ograniczenie jego stosowania do sytuacji, w której rażące naruszenie prawa zostało stwierdzone orzeczeniem sądu odwoławczego. Inaczej niezawisłość sędziowska może stać się sloganem.

Komentatorzy nie widzą

Z postępowaniami dyscyplinarnymi wiążą się pozostałe główne gwarancje niezawisłości: nieusuwalność sędziów i niezmienność warunków pracy. Sędziowie mogą być bowiem usunięci z urzędu jedynie w drodze postępowania dyscyplinarnego. Nie inaczej jest z gwarancją niezmienności warunków pracy. Zmiana postępowań dyscyplinarnych wpłynie także na ten fundament niezawisłości sędziowskiej. Wśród kar dyscyplinarnych jest bowiem zarówno obniżenie wynagrodzenia, jak i przeniesienie na inne miejsce służbowe. Co oczywiście może być związane także z „deliktem orzeczniczym", czyli wydaniem orzeczenia niezgodnego z oczekiwaniami nadzorców. Również politycznych.

Przepisy o postępowaniach dyscyplinarnych mogą więc być tak naprawdę najistotniejszym zagrożeniem dla niezawisłości sędziowskiej. Niestety, umyka to jakoś politykom i komentatorom. Jeśli jednak chcemy mieć sądy wolne od wpływów władzy wykonawczej i ustawodawczej – zachowanie podstaw niezawisłości jest kwestią najważniejszą.