W dyskusjach o odesłaniu pytań prejudycjalnych skierowanych przez Sąd Najwyższy do Trybunału Sprawiedliwości UE pojawia się zarzut braku ich związku ze sprawą główną, tj. zagadnieniem prawnym rozpatrywanym przez powiększony skład SN, przez co stają się one niedopuszczalne (por. wypowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Marcina Warchoła „Jestem spokojny o to, co powie Trybunał Sprawiedliwości UE" PAP, 8 sierpnia 2018).
Powyższa kwestia pojawiła się, choć dość skrótowo, również we wniosku prokuratora generalnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym kontroli zgodności art. 755 kodeksu postępowania cywilnego i art. 267 TFUE z konstytucją (sygn K 7/18). We wniosku wskazano, że SN wystąpił z pytaniami prejudycjalnymi, które w ogóle nie wiążą się z przedmiotem postępowania, jakie jest prowadzone przed tym sądem, lecz z kwestią statusu pracowniczego niektórych sędziów wyznaczonych do rozpoznania zagadnienia prawnego. Prokurator generalny zarzucił, że każdy sąd występujący z pytaniem prejudycjalnym ma obowiązek przestrzegania ugruntowanej w orzecznictwie TSUE i w doktrynie zasady związania przedmiotu pytania z przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez dany sąd krajowy – odpowiedź TSUE ma być niezbędna do rozstrzygnięcia przez sąd krajowy zawisłej przed nim sprawy.
Czego dotyczą pytania prejudycjalne
Należy stwierdzić, że z wszystkich zarzutów prokuratora generalnego przytoczonych we wniosku ten jeden jest rzeczywiście poważny i zasługuje na dokładniejsze rozważenie. Nie nadaje się jednak do podnoszenia go we wniosku do TK, ale w postępowaniu przed TSUE. Dotyczy on kwestii dopuszczalności pytania prejudycjalnego.
Na wstępie należy jednak wprowadzić nader istotne wykazanie nieścisłości występującej w przytoczonym cytacie. Pytania prejudycjalne SN nie wiążą się wcale „z kwestią statusu pracowniczego niektórych sędziów wyznaczonych do rozpoznania zagadnienia prawnego". Wiążą się natomiast z zasadą nieusuwalności sędziów jako gwarancji niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Nie ulega wątpliwości, że różnica jest zasadnicza.
Pytanie prejudycjalne wniósł powiększony skład SN, do którego zostało skierowane zagadnienie prawne przez skład trzech sędziów. Postępowanie główne dotyczyło koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego określonej w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady nr 883/2004. Istotą sporu jest ustalenie właściwego ustawodawstwa w przypadku jednoczesnego prowadzenia przez obywatela polskiego pozarolniczej działalności gospodarczej na terenie Polski oraz wykonywania pracy najemnej na terenie Słowacji. Sąd Najwyższy postanowił, że przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia sprawy głównej niezbędne jest wyjaśnienie pewnych zagadnień wymagających wykładni prawa unijnego, w szczególności wyjaśnienie statusu prawnego dwóch sędziów, członków składu orzekającego wyznaczonych do rozpoznania zagadnienia prawnego. Obaj sędziowie ukończyli 65 lat i zgodnie ze znowelizowaną ustawą o Sądzie Najwyższym powinni przejść na emeryturę, chyba że złożą oświadczenie o woli dalszego zajmowania stanowiska i przedstawią zaświadczenie stwierdzające, że są zdolni, ze względu na stan zdrowia, do dalszego wykonywania obowiązków sędziego.
Zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego SN wyraża natomiast prezydent Rzeczypospolitej Polskiej po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa.
Należy przypomnieć, że SN zadał pięć pytań prejudycjalnych. Pierwsze dwa pytania dotyczą wykładni art. 2, 4(3), 19(1) traktatu o Unii Europejskiej, 267 traktatu o funkcjonowaniu UE i art. 47 Karty praw podstawowych w kontekście zasady nieusuwalności sędziów, która – zdaniem SN – jest naruszana, gdy ustawodawca wprowadzi niższy wiek emerytalny sędziów w służbie czynnej i uzależni możliwość dalszego zajmowania stanowiska sędziowskiego od uznaniowej decyzji organu władzy wykonawczej.
Trzecie pytanie dotyczy zakazu dyskryminacji ze względu na wiek (wykładni art. 2 i 6 ust. 1 dyrektywy Rady nr 2000/78). Dwa ostatnie pytania dotyczą zaś zapewnienia efektywności prawu unijnemu przez sądy krajowe, które są zobowiązane pominąć przepisy krajowe niezgodne z unijną zasadą niedyskryminacji ze względu na wiek. Ponadto SN zastosował środek zabezpieczający w postaci zawieszenia stosowania trzech przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym określających zasady przechodzenia sędziów w stan spoczynku.
Podsumowując, można stwierdzić, że motywem zadania pytań prejudycjalnych jest zamiar uzyskania stanowiska TSUE, czy SN może orzekać co do istoty w sprawie głównej z elementem europejskim w szczególnej sytuacji: gdy skład sądu i legitymacja niektórych sędziów do orzekania byłyby niezgodne z przepisami nowej ustawy krajowej, co do których występują wątpliwości, jeśli chodzi o ich zgodność z prawem unijnym. Wyrok TSUE miałby wyjaśnić te wątpliwości w wyniku interpretacji relewantnych przepisów prawa unijnego (traktatów i Karty). W zależności od odpowiedzi TSUE polski SN w obecnym składzie sędziowskim albo będzie mógł przystąpić do rozpoznawania sprawy głównej, albo nie.
Czy zarzuty polityków są zasadne
Wypowiedzi polityków związanych z PiS i wniosek prokuratora generalnego do TK wskazują, że główne zarzuty polskiego rządu w postępowaniu przed TSUE będą dotyczyć tego, że interpretacja prawa, o którą pyta SN, jest niedopuszczalna, ponieważ nie ma związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym. Trzeba tę kwestię rozważyć.
Z utrwalonego orzecznictwa TSUE wynika, że jedynie do sądu krajowego, który rozstrzyga spór i odpowiada za przyszłe orzeczenie, należy ocena, czy w szczególnych okolicznościach sporu orzeczenie prejudycjalne jest konieczne do wydania przez niego orzeczenia, a także ocena znaczenia pytań zadanych TSUE. Pytania dotyczące prawa Unii korzystają zatem z domniemania znaczenia dla sprawy.
Odmowa rozstrzygnięcia przez TSUE w przedmiocie postawionego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, wykładnia lub ocena ważności przepisu prawa Unii, o którą się zwrócono, w sposób oczywisty nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy TSUE nie dysponuje informacjami o stanie faktycznym lub prawnym, które są niezbędne do udzielenia przydatnej odpowiedzi na przedstawione mu pytania (por. C-399/11 Melloni; C-62/14 Gauweiler). Warto zauważyć, że orzecznictwo TSUE w tej materii ewoluowało w kierunku uznawania w coraz szerszym zakresie związku pytań prejudycjalnych z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym (por. C-283/09 Weryński; C-226/13 Fahnenbrock; C-511/14 Pebros).
Warto przy tym odnotować, że w dotychczasowych wyrokach prejudycjalnych zdarzało się także rozważanie przez TSUE zagadnień niezawisłości sądów krajowych. Pozostawały jednak w związku z przedmiotem postępowań głównych. Tak więc np. w sprawie C-506/04 Wilson problem niezawisłości i jego elementów wystąpił w kontekście wymagań stawianych organom samorządu zawodowego rozpatrującym odwołania od decyzji o odmowie wpisu na listę adwokatów. W sprawie C-64/16 Associaçao Sindical dos Juízes Portugueses kwestią sporną było natomiast to, czy obniżenie wynagrodzeń sędziów krajowych ogranicza ich niezawisłość.
Należy zauważyć, że pytania SN w analizowanej tu sprawie nie pozostają w tradycyjnie rozumianym merytorycznym związku z przedmiotem postępowania głównego dotyczącego, jak wspomniano, koordynacji systemów ubezpieczeń społecznych. Nie oznacza to jednak, że takiego związku nie ma, ale jedynie, że odbiega on od typowych sytuacji ocenianych dotychczas przez TSUE w ramach badania dopuszczalności pytań przed przystąpieniem do rozpoznawania ich istoty. Związek między pytaniami prejudycjalnymi a postępowaniem głównym polega w analizowanej sprawie na ustaleniu w świetle prawa unijnego – już na wstępie postępowania – zdolności sądu krajowego do orzekania w sprawach, w których ma być stosowane (choćby potencjalnie) prawo unijne. Nie jest to zatem związek między treścią pytań prejudycjalnych a przedmiotem postępowania głównego, ale ścisły związek innego rodzaju, który można określić jako funkcjonalny. Treść wyroku prejudycjalnego będzie warunkować dopuszczalność prowadzenia postępowania co do istoty w sprawie głównej.
Doniesienia prasowe i wniosek prokuratora generalnego do Trybunału Konstytucyjnego pozwalają przypuszczać, że polski rząd, odnosząc się do pytań prejudycjalnych SN, zamierza powołać się dla uzasadnienia swoich racji na sprawę C-286/88 Falciola, w której TSUE uznał pytanie dotyczące niezależności włoskich sędziów za niedopuszczalne. Sprawa ta dotyczyła włoskiej ustawy wprowadzającej odpowiedzialność odszkodowawczą sędziów wykonujących funkcje orzecznicze, co – zdaniem sądu krajowego – naruszało ich niezawisłość. TSUE uznał sprawę za niedopuszczalną, gdyż pytanie dotyczyło jedynie wątpliwości sądu pytającego co do „możliwych reakcji psychologicznych niektórych włoskich sędziów" na wprowadzenie przez ustawodawcę nowego prawa. Należy zaznaczyć, że pytanie prejudycjalne wniesione przez SN różni się od sprawy Falciola, ponieważ dotyczy prawnego statusu polskich sędziów, nie zaś ich „psychologicznych reakcji" na znowelizowaną ustawę o Sądzie Najwyższym. Powołanie przez polski rząd przedstawionej sprawy włoskiej byłoby zatem nietrafne i zapewne nieskuteczne.
Niezależność sądów jako wartość UE
Zagadnienie dopuszczalności analizowanych pytań prejudycjalnych SN dotyczących niezawisłości, nieusuwalności i zakazu dyskryminacji sędziów należy rozpatrywać w świetle aktualnego stanu prawa unijnego (traktatowego i Karty) ukształtowanego w najnowszym orzecznictwie TSUE (por. C-64/16 Associaçao Sindical dos Juízes Portugueses, C-284/16 Achmea, C-216/18 PPU LM). Należy zauważyć, że we wniosku prokuratora generalnego nie ma w ogóle mowy o tym aspekcie, decydującym w kwestii dopuszczalności pytań prejudycjalnych SN, tak jak gdyby najnowsze orzecznictwo TSUE było nieznane.
Zgodnie z art. 2 TUE Unia opiera się na wartościach, m.in. takich jak praworządność, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich. Zgodnie z art. 19 ust. 1 TUE w porządku prawnym Unii kontrolę sądową sprawują również sądy krajowe. Sądy te, we współpracy z TSUE (art. 267 TFUE), wykonują wspólne zadania, które służą zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów. Jedną z cech sądu jest niezależność. Niezawisłość krajowych sędziów, których jurysdykcja podlega stosowaniu prawa UE, oraz elementy tej niezależności, nieusuwalności i zakazu ingerencji innych organów są zatem uważane za elementy prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego i skutecznego środka odwoławczego (art. 47 Karty).
Niezależność sądów państw członkowskich stała się, w świetle wyżej cytowanych wyroków TSUE, konstytucyjną zasadą Unii. Tylko niezależne sądy mogą zapewnić skuteczną ochronę prawną pytań prejudycjalnych, współpracy w sprawach cywilnych, a także w sprawach karnych (np. w postępowaniu w sprawie europejskiego nakazu aresztowania). W związku z tym wątpliwości , czy sąd krajowy jest niezależny, zwłaszcza gdy jego sytuację znacznie pogorszyły wewnętrzne zmiany legislacyjne, mogą być podniesione w procedurze prejudycjalnej, aby to ona oceniła w ten sposób pośrednio, czy prawo krajowe zapewnia taką niezależność.
W takiej sytuacji należy przyjąć, że pytania SN mają związek ze sprawą główną, jakkolwiek jest to związek nowego rodzaju. Ocena statusu sędziów SN ze składu orzekającego jest wstępnym warunkiem prawidłowego orzekania w sprawie głównej. Dlatego istnieją powody, aby sądzić, że pytania prejudycjalne SN zostaną uznane przez TSUE za dopuszczalne.
Czytaj także: Prokurator generalny (udaje, że) nie zna prawa unijnego?
Prof. dr hab. Stanisław Biernat, Katedra Prawa Europejskiego UJ, sędzia TK w stanie spoczynku, wiceprezes TK w latach 2010–2017; stanisław.biernat@uj.edu.pl
Dr Monika Kawczyńska, Katedra Prawa Europejskiego UJ, radca prawny, do 2017 asystent, ekspert w Biurze TK, monika.kawczynska@uj.edu.pl