Pytania prejudycjalne do TSUE: Polska jest w UE i może szukać pomocy w Trybunale

Rz: Skierowanie przez siedmiu sędziów Sądu Najwyższego pytań prejudycjalnych do Trybunału w Luksemburgu rozgrzało już i tak gorący spór o weryfikację starszych sędziów. Czy jesteśmy na te spory skazani?

Prof. Michał Romanowski, Uniwersytet Warszawski, Kancelaria Romanowski i Wspólnicy: Tak. To naturalna i nieunikniona konsekwencja członkowstwa Polski w Unii, i dotyczy wszystkich państw UE. Jest to związane z utrwaloną zasadą pierwszeństwa prawa unijnego w stosunku do ustaw krajowych, z którą zderzały się m. in. Niemcy, Francja, Holandia, Włochy, Portugalia, Wielka Brytania, Luksemburg. Wiąże się to z tzw. zjawiskiem multicentryczności  prawa, które ma aspekt czysto apolityczny. Doskonale rozumieją to państwa federacyjne, i nie wywołuje ono u nich takich emocji. Istota problemu oznacza występowanie w jednym porządku prawnym wielu równorzędnych źródeł prawa nie tworzących układu hierarchicznego. To wymaga wypracowania sposobów rozstrzygania kolizji między tymi porządkami.

Czytaj także: KE nie liczy na to, że Polska wycofa przepisy ws. SN

Czego się dopracowano?

Państwa członkowskie zgodziły się, że taką kolizję rozwiązuje Trybunał Sprawiedliwości UE, który może wiążąco podejmować decyzje o skutecznym na obszarze krajowym stosowaniu oraz interpretacji prawa w przypadkach kolizji z prawem unijnym. Trybunał uzyskał bardzo duży poziom niezależności nie tylko od państw członkowskich, ale także od Parlamentu i Komisji Europejskiej w imię utrzymania jedności różnorodnych interesów państw członkowskich.

Czytaj także: Czy TSUE może łącznie rozpoznać pytania prejudycjalne SN i skargę KE przeciwko Polsce?  

Jaka jest zatem rola sądów krajowych w usuwaniu kolizji?

Sądy krajowe są swego rodzaju oddziałami Trybunału UE na obszarze poszczególnych państw. Rozwiązania prawne krajowe nie mogą być sprzeczne z unijnymi, a w razie ich braków są uzupełniane w sposób wiążący dla państw członkowskich przez ETS. Doktryna orzecznicza ETS kształtowała się w tym zakresie od lat 60-tych XX w. i była używając slangu studentów challengowana przez wiele państw członkowskich na czele z Niemcami i Wlk. Brytanią. Przez taki pryzmat od strony merytorycznej trzeba spojrzeć na dzisiejszą niezwykle emocjonalną dyskusję wokół decyzji SN. Parafrazując znany wierszyk, od chwili wejścia do UE nie działa zasada „Wolnoć Tomku, w swoim domku”. Stosowanie prawa rzeczywiście stało się sztuką.

Jak spory są rozwiązywane, gdy Trybunał zakwestionuje jakiś krajowy przepis?

O ile przypadki naruszania prawa unijnego są stosunkowo częste, o tyle państwa członkowskie po wyroku TS zazwyczaj podporządkowują się mu. Tego wymaga funkcjonowanie w UE. Orzeczenia TS mają charakter prawotwórczy. Wyraźnie to potwierdzono w deklaracji nr 17 do Traktatu z Lizbony podpisanego m. in. przez Polskę 13 grudnia 2007 r. Odmowa wykonania orzeczenia TS jest tożsama z odmową wykonania Traktatu o UE i Traktatu o funkcjonowaniu UE. W Unii w sprawach najtrudniejszych zawsze jednak poszukuje się kompromisu. Słynna jest sprawa Francji, która odmówiła wykonania wyroku TS, ale dotyczyło to ochrony rynku rolnego związanego z nałożeniem opłat celnych, które ostatecznie zniosła po otrzymaniu subsydiów unijnych. Jedyną przesłanką, która usprawiedliwia niewykonanie wyroku jest siła wyższa.

A jeśli państwo członkowskie nie wykonuje orzeczenia?

Wtedy Komisja Europejska może pozwać państwo do TS wnioskując o nałożenie kary pieniężnej w postaci ryczałtu (za sam fakt naruszenia) lub dziennych kar pieniężnych. Przy obliczaniu wysokości kary uwzględnia się wagę naruszonych przepisów oraz wpływ uchybienia na interesy ogólne i indywidualne, czas trwania uchybienia oraz kondycję finansową kraju, tak aby grzywna miała efekt odstraszający. Kary są jednak ostatecznością i sięga się po nie bardzo niechętnie, ponieważ Unia jest oparta na filozofii współdziałania i kompromisu, a nie karania.

Czy można pokusić się o prognozę jakie mogą być kary w tej sprawie?

Mogą być bardzo wysokie, biorąc pod uwagę, że waga naruszenia polegającego na odmowie wykonania orzeczenia TS dotyczącego niezależności sędziowskiej może zostać określona na najwyższym poziomie (w skali 1 do 20). Przypomnę, że w przypadku złamania zakazu wycinki drzew w Puszczy Białowieskiej wysokość kary szacowano na 4.25 mln euro plus 300 tys. euro za każdy dzień łamania zakazu. Jednak jeszcze dotkliwsze byłyby straty wizerunkowe Polski.

SN wykonał jednak wiele radykalnych interpretacji, i chyba zinstrumentalizował pierwotną sprawę, by dobić się z własnymi problemami do ETS.

Moim zdaniem SN nie dokonał radykalnej interpretacji prawa, ale po prostu interpretacji prawa, z którą można polemizować, ale należy to czynić merytorycznie. SN zastosował rozwiązanie znane w prawie wspólnotowym od kilkudziesięciu lat jako niezbędny środek ochrony prawa unijnego w razie kolizji z prawem krajowym. Skutków zasady pierwszeństwa stosowania prawa EU doświadczyły takie kraje jak Niemcy, Włochy, Holandia, Luksemburg, Austria, Wlk. Brytania, Portugalia itd. W tej sprawy chodziło przecież o ustalenie czy skład orzekający został obsadzony prawidłowo. Ma to fundamentalne znaczenie dla stron postępowania, skoro zgodnie z art. 379 pkt 4 Kodeksu postępowania cywilnego, jeżeli skład orzekający był obsadzony sprzecznie z prawem, to zachodzi nieważność postępowania.

Jeśli sędziowie mieli wątpliwości, mogli oddać tę sprawę innym.

Jeżeli SN powziął wątpliwość co do zgodności z prawem UE wybranych przepisów nowej ustawy o SN, a przecież ma do tego prawo, to nie miał wyjścia innego niż zadanie pytania prawnego TSUE. Trybunał jest organem właściwym zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni traktatów oraz ważności i wykładni aktów przyjętych przez UE. SN stosując art. 755 par. 1 Kpc. zastosował wykładnię systemową i celowościową. Konstrukcja jest złożona, ale logiczna i oparta na założeniach, że: prawo UE jest częścią wewnętrznego porządku prawnego Polski. SN jest bezwzględnie związany zasadą pierwszeństwa prawa UE w krajowym porządku prawnym; orzecznictwo ETS, które jest źródłem prawa unijnego, a więc i polskiego, nakazuje, aby sąd państwa członkowskiego czynił wszystko co konieczne dla skuteczności prawa UE.

Wielu prawników, nie mówiąc o politykach uważa, że SN nie mógł zawiesić przepisów ustawy o SN?

W takiej sytuacji SN miałby obowiązek odmowy zastosowania tych przepisów, a więc zastosowanie środka nieporównywalnie dalej idącego. Dodajmy, że w wyroku z 13 marca 2007 r. (sprawa C-432/05) Trybunał orzekł, że zasadę skutecznej ochrony sądowej należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona istnienia w porządku prawnym państwa członkowskiego możliwości skorzystania ze środków tymczasowych polegających na zawieszeniu stosowania przepisów krajowych do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem wspólnotowym.

Jaki finał wróży pan dla tej sprawy? Kiedy mogą zapaść wiążące rozstrzygnięcia TS?

Sprawa jest wielkiej wagi, a więc są przesłanki, aby TSEU zajął się tą sprawą jak najszybciej. Jest szansa, aby była ona rozpoznana w ciągu kilku miesięcy. Przed rozpoznaniem sprawy TSUE zapoznaje się ze stanowiskiem Rzecznika Generalnego, KE, Polski i innych państw członkowskich. Uważam, że TSUE podzieli wątpliwości SN. Nie sposób bronić w 2018 r. tezy, iż sędzia SN, który ukończył 65 lat co do zasady stracił zdolność orzekania. Sędzia SN w tym wieku jest w szczytowej formie swojej kariery zawodowej łącząc wiedzę z doświadczeniem. Są zatem spełnione przesłanki dyskryminacji ze względu na wiek. Ujmując rzecz bardziej obrazowo, powiem słowami Micka Jaggera z niedawnego na koncertu The Rolling Stones: - „Polska, co za piękny kraj, jestem za stary by być sędzią, ale jestem dość młody, by śpiewać”.

Czy zabezpieczenie SN dotyczy tylko dwóch sędziów wyznaczonych do składu orzekającego, czy wszystkich, którzy nie przeszli w stan spoczynku oraz prof. Małgorzaty Gersdorf?

- Zabezpieczenie mogło być wydane w związku z konkretną sprawą, a więc musiał wystąpić problem oceny ważności obsady składu orzekającego. Skutkiem takiego zabezpieczenia jest zawieszenie wybranych przepisów ustawy o SN, a więc obejmuje ono wszystkich sędziów SN, którzy znajdują się w sytuacji analogicznej do tych sędziów wyznaczonych do składu orzekającego. Co do prof. Gersdorf to jej sytuacja prawna jest paradoksalnie prostsza, gdyż chodzi nie tylko o dyskryminację, ze względu na wiek oraz przeniesienia w stan spoczynku z mocą wsteczną wobec sędziów, którzy byli powołani w dacie obowiązywania wieku emerytalnego 70 lat, ale też skrócenia konstytucyjnie określonej kadencji I Prezesa SN w drodze obniżenia wieku emerytalnego zwykłą ustawą. Podzielam pogląd, że w razie dojścia do kolizji między konstytucją a ustawą, należy przyjąć, że kadencja I Prezesa SN określona w Konstytucji nie wygasła.

Ale przecież mamy Trybunał Konstytucyjny.

Czym innym jest rola Trybunału Konstytucyjnego jako tzw. negatywnego ustawodawcy. SN i sądy powszechne mają prawo i obowiązek bezpośredniego stosowania Konstytucji. Podnosiłem to wielokrotnie w ciągu ponad 20 lat wykonywania zawodu adwokata przed sądami. Poza tym, skutek tego postanowienia o zabezpieczeniu musi być wykładany w zgodzie z art. 4 ust. 3 Traktatu o UE oraz orzecznictwem ETS, a więc tak, aby ułatwić stosowanie prawa traktatowego i orzecznictwa ETS. W takim ujęciu prof. Gersdorf także jest objęta skutkami tego zabezpieczenia SN, choć i bez tego zabezpieczenia jest I Prezesem SN do końca kadencji na jaką została powołana.

A jak ocenia Pan reakcję władz wykonawczych?