W podręcznikach można przeczytać, że do funkcji parlamentu, czyli w Polsce Sejmu i Senatu, należy przede wszystkim stanowienie prawa oraz kontrolowanie władzy wykonawczej. Do tego dodaje się jeszcze funkcję kreacyjną, która polega na wybieraniu osób mających sprawować ważne urzędy w państwie, np. urząd rzecznika praw obywatelskich czy sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Wydawać by się zatem mogło, że to parlament jest sercem państwa, że tu rozstrzygane są najważniejsze problemy i do ostatniej chwili ucierają się stanowiska, które następnie zostaną przyjęte w formie różnych ustaw, uchwał lub decyzji personalnych. Przyjrzenie się praktyce funkcjonowania obu izb pokazuje, że tak wcale nie jest. Przyczyną tego stanu rzeczy wcale nie wydaje się decyzja tej czy innej partii politycznej ani marszałka Sejmu lub marszałka Senatu. Problem ma raczej swoje źródło w rozwiązaniach systemowych.

Tajemnica poliszynela

Jakkolwiek teza ta może wydawać się kontrowersyjna, to w rzeczywistości funkcja ustawodawcza, teoretycznie zarezerwowana dla Sejmu i Senatu, w rzeczywistości sprawowana jest przez rząd, a właściwie przez poszczególne ministerstwa. I nie chodzi wcale o rozporządzenia, które są aktami wykonawczymi do ustaw, wydawanymi z reguły właśnie przez ministrów. Władza wykonawcza sprawuje funkcję ustawodawczą dlatego, że to właśnie rząd i poszczególne ministerstwa przygotowują znakomitą większość ustaw, a te następnie uchwalane są przez parlament. Tajemnicą poliszynela jest, że także większość projektów ustaw wnoszonych przez posłów partii rządzącej opracowuje się w ministerstwach. Tryb poselski wybierany bywa dlatego, że jest mniej wymagający i pozwala szybciej doprowadzić do uchwalenia ustawy.

Sporządzanie projektów ustaw w poszczególnych resortach, a nie w parlamencie, w zasadzie nie powinno nikogo dziwić. Przecież to właśnie w ministerstwach pracują wyspecjalizowani urzędnicy oraz legislatorzy, którzy posiedli umiejętności konieczne do pisania prawa. W poszczególnych ministerstwach zatrudnia się dziesiątki, jeśli nie setki urzędników, których zadaniem jest właśnie opracowywanie nowych rozwiązań normatywnych, zgodnych z polityką rządu i wytycznymi ministra. Parlamentarzystom, ze skromnym zapleczem doradczym i nielicznym aparatem urzędniczym, niezwykle trudno konkurować z władzą wykonawczą. Na sporządzeniu projektu stanowienie prawa przecież się nie kończy.

W komisji decyduje minister

Ktoś mógłby powiedzieć, że parlament zaczyna wykonywać swoje zadania już po złożeniu projektu w Sejmie. Wtedy to posłowie z marszałkiem Sejmu na czele stają się decydentami i zyskują wpływ na projekt ustawy. Może być realny, ale w rzeczywistości nierzadko pozostaje pozorny. Żeby to zaobserwować, wystarczy wybrać się na posiedzenie jednej z komisji sejmowych, na której omawia się akurat projekt ustawy – rządowy lub poselski. Jakakolwiek próba skutecznego zgłoszenia poprawki, która zakończyłaby się jej pozytywnym przegłosowaniem, nie ma szans bez akceptacji przedstawiciela rządu. To właśnie obecny na posiedzeniu przedstawiciel ministerstwa de facto decyduje, czy dana poprawka zostanie zaakceptowana, czy nie.

Głosowanie także jest w zasadzie przesądzone. Trudno sobie wyobrazić taką sytuację, żeby rząd nie uzgodnił wcześniej projektu z władzami partii mającej w parlamencie większość. Przecież to faktycznie ta partia wykreowała rząd. Posłowie, których polityczny los zależy od partyjnego lidera, nie mogą pozwolić sobie na wyrażenie w głosowaniu swojej dezaprobaty wobec uchwalanej ustawy. Być może niektórzy zdecydują się na próbę przekonania ministra do zmiany stanowiska. Jeżeli jednak ten ostatecznie nie wyrazi na to zgody, poseł i tak z bardzo dużym prawdopodobieństwem zagłosuje za przyjęciem ustawy. W Senacie jest podobnie. Mimo że debaty trwają tam dłużej, a senatorowie są często bardzo dobrze do nich przygotowani, zadają wnikliwe pytania, to ostatecznie z reguły aprobują stanowisko ministra.

Rządzić byłoby trudniej...

Ten sposób postępowania z projektami ustaw nie jest wcale typowy tylko dla obecnej większości parlamentarnej. W poprzednich kadencjach dało się zaobserwować te same zjawiska pozwalające twierdzić, że władza ustawodawcza w  szerokim zakresie należy do rządu. Tendencje były inne chyba tylko w okresie rządów mniejszościowych.

Powyższy opis rzeczywistości ustawodawczej powinien stać się przyczynkiem do szerokiej debaty nad ukształtowaniem relacji między władzą ustawodawczą i wykonawczą. Niewątpliwie jednym z zagadnień wciąż domagających się przemyślenia jest istota mandatu poselskiego i odpowiedzialności posła wobec wyborców oraz władz partyjnych. Wydaje się, że wprowadzenie mechanizmów wzmacniających siłę społeczną mandatu poselskiego spowodowałoby większe uniezależnienie się posłów od władz partii, a tym samym dałoby im narzędzia skutecznego sprawowania funkcji ustawodawczej i kontrolnej Sejmu. Z drugiej strony niewątpliwie znacznie utrudniałoby to rządzenie.

Autor jest doktorem nauk prawnych, adiunktem w Katedrze Prawa Karnego Porównawczego, głównym specjalistą w Kancelarii Prezydenta RP. Przedstawione w tekście tezy to wyłącznie poglądy autora.