Unia Europejska stoi na rozdrożu, choć nie aż takim, żeby twierdzić, iż nie wie, skąd przyszła i dokąd zmierza. Źródła jej dotychczasowej siły – dążenie do pokonania europejskich podziałów i nacjonalizmów, współpraca gospodarcza pozwalająca pokonać powojenną biedę, mechanizmy wyrównywania szans i emancypacji kobiet, zerwanie z dziedzictwem Jałty i rozszerzenie UE na państwa byłego bloku wschodniego – to wszystko już się dokonało. European dream w dużej mierze się spełnił.
Kiedy wydawało się, że Bruksela w miarę gładko przeszła przez brexit, diabelski pomysł Wyspiarzy, Europa musiała zmierzyć się z koronawirusem. Pandemia okazała się bardzo surowym testem unijnej zdolności do zarządzania wielkim kryzysem, który najpierw uderzył w zdrowie i poczucie bezpieczeństwa Europejczyków, a potem w ich firmy i gospodarki narodowe. W każdym z 27 państw członkowskich władze publiczne stanęły w obliczu słabości własnego planowania kryzysowego i skutków narastającej latami atrofii służby zdrowia. Gdy przyszło im stawić czoła, swój żal skierowały w stronę Unii, narzekając na brak wewnętrznej solidarności. Jest znaczącym paradoksem, że na co dzień część tych rządów, wraz z całym swoim zapleczem politycznym – także z wyborcami, którzy je wynieśli do władzy – przeciwna jest rozszerzaniu prerogatyw instytucji Unii Europejskiej. Jednak krytykując obecny stan rzeczy, wytykały właśnie ów brak wspólnotowych uprawnień w zakresie ochrony zdrowia.
Komisja w cieniu rządów
Tragiczne doświadczenia Włoch, Hiszpanii i innych państw członkowskich niosą więc ze sobą pytanie natury zasadniczej: umacniać państwa narodowe czy struktury europejskie? Więcej czy mniej Unii? Moja odpowiedź jest jasna: oczywiście głębsza integracja, więcej kompetencji dla unijnych instytucji i lepiej zorganizowany proces decyzyjny. Widać gołym okiem, jak pandemia obnażyła rysującą się już wcześniej ograniczoną zdolność UE do zdecydowanego działania oraz brak uprawnień wykonawczych i budżetowych. Wynika to stąd, że przy obecnych zapisach traktatowych miejsce podejmowania decyzji, zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych, niejako automatycznie przesuwa się do Rady Europejskiej. Bieżące kierowanie Unią przechodzi więc z trybu wspólnotowego na międzyrządowy, co oznacza, że faktyczne decyzje w kluczowych sprawach firmowane są przez liderów państw członkowskich, a nie Komisję Europejską. To ogromna i niosąca ze sobą poważne skutki różnica.
Takie rozwiązanie znacząco deformuje kompetencje poszczególnych organów Unii wyznaczone w traktatach. Głównym zadaniem Rady Europejskiej jest przecież określanie ogólnych priorytetów politycznych, a nie rozwiązywanie bieżących problemów. Ponadto, Radę Europejską tworzą liderzy państw członkowskich, którzy skupiają się na własnych interesach narodowych, a nie Unii jako całości. Interesy te bywają też często sprzeczne, co było widać, np. w kwestiach migracji, pandemii czy w trakcie notorycznie przedłużających się negocjacji budżetowych. Takie wypracowywanie konsensusu w nieskończoność oznacza po prostu swoistą niemoc. Z punktu widzenia zarządzania jest to skrajnie nieefektywne.
Ostatnie szczyty Rady Europejskiej i posiedzenia Eurogrupy pokazały, że to właśnie te dwa ciała – oparte na modelu współpracy międzyrządowej – przejęły faktyczne zarządzanie. Komisja Europejska reprezentująca ogólny interes Unii i posiadająca wyłączne prawo inicjatywy legislacyjnej została sprowadzona do roli wykonawcy uzgodnień, a Parlament Europejski – notariusza decyzji podjętych uprzednio przez szefów rządów i ministrów państw członkowskich. Taki układ sił między instytucjami UE znacząco podważa skuteczność i legitymizację całej Unii gwarantowane w traktatach.
Kryzysy ukazały też inną istotną słabość unijnych kompetencji. Przykładem są choćby nieefektywne działania na rzecz ochrony praworządności w państwach członkowskich. Niektóre państwa, w tym Polska, zaczęły coraz częściej kwestionować pierwszeństwo prawa unijnego – pod pozorem ochrony własnej tożsamości konstytucyjnej.
Krok w stronę federalizmu
Listę unijnych problemów zamyka, last but not least, kwestia zdolności budżetowych. Obecnie lwią część budżetu Unii po stronie wpływów (około 70 proc.) stanowią składki płacone przez państwa członkowskie. Reszta to przychody z ceł, opłat rolnych oraz wpłaty z VAT. W konsekwencji ostateczna kwota na finansowanie aktywności UE stanowi każdorazowo przedmiot negocjacji międzyrządowych i jest de facto zależna od woli państw członkowskich. Wynikająca z traktatu zasada zrównoważonego budżetu przesądza jednocześnie, że Unia nie może generować długu, np. poprzez emisję obligacji, który wykraczałby poza ustalony pułap zasobów własnych. Dla przypomnienia warto wskazać, że w latach 2014–2020 mógł on wynieść maksymalnie 1,26 proc. unijnego DNB. Obecnie, mając na uwadze skalę wyzwań związanych ze skutkami społeczno-ekonomicznymi pandemii – Komisja zaproponowała w projekcie budżetu na lata 2021–2027 zwiększenie tego pułapu do 2 proc. DNB.
Jak na razie – nie mówi się o tym głośno, ale zgodnie z obowiązującym prawem traktatowym tego rodzaju podniesienie zdolności budżetowych UE oraz ustanowienie nowych źródeł dochodów własnych – wymaga nie tylko jednomyślnej decyzji Rady, lecz jest także obwarowane koniecznością przeprowadzenia procedury ratyfikacyjnej, zgodnej z wymogami konstytucyjnymi państw członkowskich. Oznacza to, że przedstawiony ostatnio przez Komisję Europejską ambitny plan odbudowy Europy, który już jest mocno krytykowany przez grupę tzw. państw oszczędnych, może ostatecznie zostać storpedowany wetem jednego z państw członkowskich lub procedurami ratyfikacyjnymi. A bez odpowiedniego finansowania plan odbudowy pozostanie jedynie pustym zapisem księgowym.
Nawiasem mówiąc, wbrew opowieściom polityków PiS, 750 mld euro na fundusz odbudowy po koronakryzysie nie są „sukcesem Polski". Prezydent i premier dzień po ogłoszeniu propozycji Komisji Europejskiej zwołali konferencję prasową, by pochwalić się, że to dzięki nim pojawiła się ta olbrzymia kwota. Problem w tym, że polski rząd niczego wówczas jeszcze nie negocjował. Poza tym wiadomo, że lwia część środków zostanie zaadresowana na inwestycje mające związek z zielonym ładem oraz rozwojem technologii cyfrowych i ochrony zdrowia. Pan prezydent Duda myli się, opowiadając, że z unijnych pieniędzy zostanie sfinansowany przekop Mierzei Wiślanej. Do tego trzeba dodać twardą zasadę „pieniądze za praworządność", co oznacza, że rząd Morawieckiego czekają bardzo trudne rozmowy.
Trzeba też podkreślić, że jeśli plan odbudowy zostanie przyjęty, będzie krokiem milowym w stronę europejskiego federalizmu. Jeśli będzie zgoda na zaciągnięcie w imieniu państw członkowskich i za ich poręczeniem wspólnego długu, to będzie to przełom w marszu ku ściślejszej integracji, swego rodzaju „moment Hamiltona" sytuujący Brukselę w gronie najważniejszych graczy w europejskiej i światowej gospodarce. Unia zyska też ważny argument przeciwko siłom eurosceptycznych narracji.
Czy tak się stanie, dopiero zobaczymy. Tak czy inaczej trudno nie zgodzić z diagnozą Marka Prawdy, ambasadora UE w Polsce, który rok temu napisał: „Unia jest jak szyba. Zauważa się ją tylko wtedy, gdy jest brudna lub stłuczona. Przeciętny Europejczyk nie wstaje codziennie, żeby się Unią zachwycać, choć każdego dnia korzysta z jej oferty. Dociera do niego, że UE w ogóle jest, kiedy pojawiają się kłopoty, bo to one motywują do reakcji".
Unia wymaga reformy
Jestem przekonany, że prawidłowo odczytując konsekwencje wynikłe z przebiegu pandemii, efektem mającej się rozpocząć niedługo konferencji na temat przyszłości Europy muszą być rekomendacje dotyczące zasadniczych zmian. Jeśli mają one doprowadzić do głębokiej reformy Unii, to powinny mieć charakter konstytucyjny. Jestem realistą, wiem, że to nie będzie proste, ale opowiadam się za gruntownymi zmianami traktatowymi. Owszem, można to i owo usprawnić, na przykład doprowadzić – w zgodzie z obecnymi traktatami – do podejmowania decyzji nie jednomyślnie, tylko przy pomocy kwalifikowanej większości w Radzie Europejskiej, co zapewne wpłynęłoby na szybkość podejmowania decyzji, ale byłaby to tylko kosmetyka. Tymczasem ataki eurosceptyków to twarda rzeczywistość, grożąca podkopywaniem zaufania obywateli do Unii, a w konsekwencji jej rozpadem.
Zatem zmiany powinny objąć m.in. przekazanie instytucjom unijnym większych kompetencji, zniesienie zasady jednomyślności w Radzie Europejskiej, ograniczenie liczby członków Komisji Europejskiej, uzależnienie jej składu od wyników wyborów do Parlamentu Europejskiego, powierzenie Komisji roli rzeczywistego unijnego rządu i ograniczenie roli Rady Europejskiej. Pożądane jest wzmocnienie pozycji Parlamentu Europejskiego poprzez przyznanie mu większych kompetencji kontrolnych, uprawnień budżetowych na równi z Radą, skuteczne – bo niezależne od Komisji – prawo inicjatywy legislacyjnej.
Na pewno do tak szerokich i dogłębnych zmian traktatowych niełatwo będzie przekonać wszystkie państwa członkowskie. W sukurs przychodzi wspomniana już konferencja w sprawie przyszłości Europy. Chodzi o nadanie jej takiej dynamiki, która zmobilizuje społeczeństwa obywatelskie i siły proeuropejskie, aby liderzy państw członkowskich uruchomili procedurę reform traktatowych. Na końcu tej drogi konieczna będzie ratyfikacja zmian przez państwa członkowskie, zgodnie z ich własnymi wymogami konstytucyjnymi.
Wielu nie wierzy, że taka zmiana jest możliwa, ale ja jestem optymistą. Swój nastrój czerpię z faktu, że brexit, pandemia, spory o budżet, różne wizje unijnej przyszłości złożyły się na swoisty „moment traktatowy". Można go wykorzystać dzięki zawarciu nowego aktu prawnego pomiędzy zainteresowanymi państwami członkowskimi, który będzie przewidywał pogłębienie integracji w określonych obszarach współpracy. Zainteresowane państwa członkowskie mogłyby wówczas na mocy nowych regulacji przekazać na poziom UE dodatkowe kompetencje np. w dziedzinie ochrony zdrowia czy migracji, które byłyby wykonywane przez instytucje UE pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości.
Czas na nowy traktat
Jak to możliwe? Otóż państwa członkowskie UE są suwerenne i posiadają zdolność traktatową. Dlatego w ostatnich latach zawarły już pomiędzy sobą kilka porozumień, w tym co najmniej dwie umowy międzynarodowe ściśle związane z obowiązującym porządkiem prawnym. Mam tu na myśli m.in. traktat ustanawiający Europejski Mechanizm Stabilności (ESM) zawarty w 2012 r. przez 17 państw strefy euro, czy tzw. pakt fiskalny z 2012 r. zawarty przez 25 państw członkowskich, w tym Polskę – bez Czech i Wielkiej Brytanii. Możliwość zawierania takich porozumień z wykorzystaniem systemu instytucjonalnego UE została oceniona przez TSUE jako dopuszczalna – pod warunkiem, że nowe kompetencje instytucji UE nie wpłyną na wykonywanie przez nie dotychczasowych funkcji. No dobrze, ktoś powie, ale to oznacza budowę Unii kilku prędkości. Oczywiście, ale pora pozbyć się złudzeń i odejść od imperatywu jedności za wszelką cenę. Kraje, które chcą się głębiej integrować, nie mogą być szantażowane i blokowane przez te, które tego nie chcą.
Zatem przy zachowaniu wytycznych Trybunału Sprawiedliwości prace na rzecz zawarcia w najbliższym czasie nowego traktatu powinny być podjęte. Tym bardziej że rozwiązanie to daje dwie zasadnicze korzyści. Po pierwsze, pozwala obejść wymóg jednomyślności obowiązujący przy zmianie obecnych traktatów; nowy traktat zawierają jedynie państwa członkowskie mające wolę jego ratyfikowania – w konsekwencji państwa niechętne pogłębianiu współpracy nie będą mogły go zawetować. Po drugie, przepisy nowego traktatu mogą zawierać odpowiednio ustaloną klauzulę jego wejścia w życie i przewidywać, że zacznie on obowiązywać po ratyfikowaniu go nie przez wszystkich, lecz przez określoną większość państw członkowskich – sygnatariuszy nowego traktatu. Wejście w życie takiego aktu, zanim ratyfikują go wszystkie strony, stanowiłoby zachętę do jak najszybszego dokończenia tego procesu przez pozostałe kraje, a ponadto zostawiałoby otwarte drzwi dla tych państw, które pod presją własnych społeczeństw mogłyby z czasem zmienić swoje nastawienie.
Gdzie w tym wszystkim odnajdzie się Polska? Odpowiedź na to pytanie dadzą już najbliższe wybory prezydenckie.
Śrudtytuły pochodzą od redakcji
