Impuls ostatnim debatom na temat ustroju polskiego państwa nadała polityka „dobrej zmiany" PiS i związana z nią pełzająca centralizacja rządów. Spory wywołują „reformy" w wymiarze sprawiedliwości, podporządkowujące władzę sądowniczą legislatywie; likwidacja konkursów na stanowiska kierownicze w administracji centralnej; ograniczenia kompetencji władz samorządowych etc. Stawiany „dobrej zmianie" zarzut, że stanowi demontaż państwa prawa, ma dobre podstawy.
Trudno wykluczyć, że w niedługim czasie Polska stanie w obliczu kryzysu społeczno-politycznego, który według rzecznika Inkubatora Umowy Społecznej prof. Antoniego Dudka ponownie otworzy szansę poważnych zmian w strukturze państwa. Każda poważna dyskusja o naprawie ustroju, jego słabościach i zjawiskach patologicznych, jakie generuje, zasługuje na uwagę. Tego typu debaty mają sens poza sferą polityki partyjnej. System partyjny w Polsce jest jednym ze źródeł problemu. Partie polityczne dawno straciły z pola widzenia interes publiczny, koncentrując się na politycznych łupach.
Jeżeli tzw. moment konstytycyjny nadejdzie, będzie miał inny charakter od tego, jaki wystąpił po upadku komunizmu. Obecna sytuacja jest prostsza i zarazem bardziej złożona. Prostsza, bo nie wymaga tak głębokiej przebudowy ustroju; bardziej złożona, bo każe wniknąć w przyczyny słabości polskiego państwa i określenia obszarów w jego strukturze, gdzie pozornie drobne zmiany mogłyby wyzwolić procesy naprawcze.
Rzecznicy decentralizacji
Taką debatę ustrojową zainicjowało właśnie środowisko naukowców i działaczy społecznych skupione w Inkubatorze Umowy Społecznej (IUS). IUS zorganizował konferencję z udziałem polityków szwajcarskich, na której przedstawił swój pierwszy projekt zmiany ustroju na poziomie samorządowym – „Kartę wojewódzką: propozycję rozwiązań modelowych".
Środowisko IUS nie chce wiązać się z partiami politycznymi. Odwołuje się do szerokiego spectrum opinii i postaw światopoglądowych, proponując jeden cel: decentralizację państwa i rozszerzenie społecznego uczestnictwa w sprawowaniu rządów. Pragnie stworzyć program, który znalazłby szeroką społeczną akceptację, umocniłby poczucie narodowej tożsamości, przyniósł poprawę sprawności instytucji państwa, zapewnił rozwój gospodarki, a wreszcie wzmocniłby bezpieczeństwo. Wreszcie chodzi o spójną strategię polityczną rozwoju gospodarki i podniesienia jakości usług publicznych. Wszystko podporządkowane idei decentralizacji państwa.
„Karta wojewódzka" jest więc naturalnym punktem wyjścia. Zawarty w niej model władz samorządowych, ich kompetencji i metod działania, nie nawiązuje do obecnego stanu samorządów w Polsce: jest to wyabstrahowany typ idealny. Jego opis jest nierówny pod względem szczegółowości: jedne sprawy są przedstawione detalicznie; inne – ogólnikowo; a jeszcze inne – jak sposób wyboru władz samorządowych, wariantowo. W ostatnim przypadku brak stanowiska zastanawia, bo rozstrzygnięcie kwestii ordynacji wyborczej jest kluczowym elementem każdego projektu organizacji systemu politycznego.
Zaskakuje pomysł wprowadzenia do władz wojewódzkich instytucji senatu, do którego mieliby wejść starostowie i wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast w województwie. Musiałoby to być gremium liczne, bo mamy w Polsce prawie 2,5 tys. gmin i ponad 300 powiatów. Senat musiałby liczyć średnio ponad 150 osób mocno obciążonych zarządzaniem swoimi jednostkami samorządowymi. Nie wiadomo też, jakie konkretnie funkcje miałby pełnić.
W trakcie konferencji referenci przedstawili szersze uzasadnienia teoretyczne tego stanowiska. Zwracali uwagę na korzyści wynikające z decentralizacji państwa: podniesienie poziomu kultury politycznej obywateli i odciążenie centrum od spraw bieżących, co umożliwiłoby skupienie się na kwestiach dla państwa strategicznych. Podkreślali korzyści, jakie dla rozliczalności rządów i innowacyjności instytucji politycznych przyniósłby mechanizm kontroli i równowagi wbudowany w pionie organizacji państwa. Z tymi argumentami łatwo się zgodzić, chociaż praktyczne ich wdrożenie, jeśli uwzględnić doświadczenia światowe, łatwe nie jest. Powodzenie reformy decentralizacyjnej wymaga jednoczesnej, gruntownej reorganizacji politycznego centrum. Na ten temat w dokumencie nie znajdujemy prawie nic.
Prawdziwa historia samorządu
W materiałach pisanych i w referatach konferencyjnych razi ahistorycyzm. Jest tak, mimo że zastępcą przewodniczącego IUS jest prof. Antoni Dudek, historyk, znawca historii politycznej pokomunistycznej Polski. W jego wystąpieniu znalazły się dwie tezy, z którymi trudno się zgodzić: po pierwsze, że reforma 1990 r., dzięki której powstał samorząd gminny, była naturalnym skutkiem rozpadu komunistycznego państwa, bo musiało to w sposób nieunikniony prowadzić do decentralizacji uprawnień; po drugie, że reforma z 1998 r. była wynikiem dążenia Polski do członkostwa w Unii Europejskiej. W porównaniu z tym automatyzmem propozycja IUS ma stanowić nowość.
Co do tezy pierwszej, reforma samorządowa, w istocie restytucja samorządu w 1990 r., była pierwszą i na kilka lat jedyną taką zmianą podjętą w krajach pokomunistycznych. Ergo, nie była „naturalnym wynikiem" historycznego przełomu. Została wprowadzona wbrew oporowi lub przy obojętności części rządu Tadeusza Mazowieckiego i OKP, dzięki determinacji osób, wśród których wymienię tylko prof. Jerzego Regulskiego i senatora Andrzeja Stelmachowskiego. Opór spowodował, że ograniczono ją do szczebla gminy. Mogła być szybko wdrożona dzięki działającemu od końca lat 70. seminarium prof. Jerzego Regulskiego. Skupiło ono szerokie środowisko specjalistów. W 1989 r. istniała więc nie tylko koncepcja reformy, ale też projekty ustaw, które czekały na sprzyjające realizacji warunki. Dziełem reformy było powstanie szerokiej rzeszy świadomych odpowiedzialności za wspólne dobro działaczy lokalnych. Ludzie ci przeszli liczne szkolenia, krajowe i zagraniczne, w zakresie prawa i zarządzania.
Zamysł kontynuacji reformy przez objęcie samorządem szczebla wojewódzkiego oraz przywrócenie powiatów tlił się przez następne lata. Osiem lat po reformie 1990 r. środowisko samorządowe, tym razem pod przewodem prof. Michała Kuleszy wspieranego przez grono wpływowych polityków i zdolnych urzędników, wymusiło na koalicji AWS–UW ponowne podjęcie tematu reformy.
Jej zakres był tym razem szerszy. Objął zmianę struktury administracyjnej Polski: komasację województw, wprowadzenie szczebla powiatowego i częściową zmianę granic gmin, wreszcie – delegację z centrum na szczeble samorządowe znacznej części kompetencji oraz, w mniejszym stopniu, środków. Również i tu brak jest związku z dążeniem do członkostwa w UE. Żaden inny kraj pokomunistyczny nie dokonał przebudowy państwa na taką skalę.
Reforma miała przyczyny wewnętrzne. Istniało skonsolidowane, kompetentne merytorycznie, wpływowe politycznie środowisko zaangażowane w doprowadzenie sprawy do końca. Istniała świadomość niewydolności wciąż centralistycznej struktury państwa. Inicjatorzy reformy byli też świadomi, że jej pełny sukces wymaga, by decentralizacji kompetencji towarzyszyła przebudowa centrum.
Sukcesem był sam fakt wdrożenia reformy, chociaż w stosunku do zamierzeń efekt był ułomny. Nieadekwatny do potrzeb jest mechanizm finansowania samorządów – wynik oporu Ministerstwa Finansów. Pod naciskiem lokalnych i partyjnych grup interesu liczba województw i powiatów znacznie przekroczyła proponowaną w koncepcji oryginalnej. Wojewodowie mieli być urzędnikami służby cywilnej, sprawującymi w imieniu rządu zwierzchnictwo nad scalonymi służbami administracyjnymi w województwie, obecnie są z reguły regionalnymi politykami. Najważniejsze, że przebudowa centrum, której zaczątkiem miała być ustawa o działach administracji rządowej, utknęła w zarodku.
Realia a model idealny
Z momentem konstytucyjnym łączy się kryzys politycznego ładu, któremu towarzyszy rozpad koalicji interesów żywotnie z nim związanych. Jeśli pojawi się on w przyszłości, to będzie miał charakter odmienny od tego z 1989 r. Formalnie mamy gospodarkę rynkową i własność prywatną, niezależne sądy, wielość partii konkurujących o udział w rządach, wolne środki masowej komunikacji i gwarancje prawne wolności obywatelskich. Jednym słowem – maszyneria demokratycznego państwa jest na miejscu, tyle że marnie funkcjonuje. Podstawowe pytania powinny zatem brzmieć: Gdzie tkwią błędy? Jak je naprawić? Można na nie odpowiedzieć tylko wtedy, gdy podejmie się poważne badania nad działaniem państwa i źródłami jego ułomności.
Zamiast tego IUS proponuje niezwiązany z realiami model idealny. Uczestnicy Inkubatora odżegnują się od polityki partyjnej, przyjmując postawę: „my dajemy produkt, a wy go wykorzystajcie". Pewną korektę do tego obrazu wprowadził opublikowany „Rzeczpospolitej" artykuł prof. Antoniego Dudka „Decentralizacja albo paraliż" (5 kwietnia). Autor dowodzi: „Głównym defektem ustroju III RP (...) pozostaje wbudowanie urzędu prezydenta wyłanianego w wyborach powszechnych, w ramy systemu parlamentarno-gabinetowego. W rezultacie dzieje polityczne III RP to w dużej mierze historia konfliktów kolejnych prezydentów z kolejnymi rządami".
Jeśli przyjąć za cezurę okres po uchwaleniu przez Sejm konstytucji 1997 r., rzeczywisty konflikt między prezydentem a premierem wystąpił tylko w latach 2005–2010, kiedy prezydentem był Lech Kaczyński, a premierem Donald Tusk, i miał on w znacznej mierze charakter osobisty. Po za tym czasem panowała „szorstka przyjaźń", ale w tym akurat trudno dostrzec defekt systemu. A już zupełnie nie wiadomo, w jaki sposób decentralizacja państwa może stanowić „wyjście z tej pułapki". Kompetencje Prezydenta RP, poza prawem weta i prawem do inicjatywy ustawodawczej, są raczej symbolicznej, jak nominacje generalskie i profesorskie, ordery itp.
Odbiorcą „Karty wojewódzkiej" ma być opinia publiczna, czyli efemeryda. Parę wywiadów, artykułów uczestników IUS, paru znanych dziennikarzy napisało o wydarzeniu i cisza – przesyłka bez adresata. W sposób zadziwiający przypomina to epokę PRL: wtedy też między sferą myśli a sferą politycznego działania istniała przepaść nie do pokonania.
Jak to się stało, że w ramach, formalnie rzecz biorąc, ustroju demokratycznego alienacja państwa posunęła się tak dalece? Nasuwa się refleksja Alexisa de Tocqueville'a o różnicy między oświeceniem francuskim a szkocko-angielskim. Francja była monarchią absolutną. Życie publiczne toczyło się w salonach literackich. Powstające tam idee nie miały dostępu do sfery podejmowania decyzji o polityce państwa. Literaci „byli tak nieskończenie oddaleni od praktyki, że nie docierało do nich żadne doświadczenie, które by mogło miarkować ich przyrodzone zapały; nic nie ostrzegało ich o przeszkodach, jakie istniejące fakty mogły stanowić dla reform, choćby najbardziej pożądanych; nie mieli pojęcia o niebezpieczeństwach zawsze towarzyszących najkonieczniejszym nawet rewolucjom".
W Anglii, będącej monarchią konstytucyjną, intelektualiści byli przekonani o praktycznym znaczeniu swych koncepcji. Stąd poważnie traktowali ryzyko zmian, a ich myśl była mocno osadzona w empirii. „Gdyby Francuzi (...) mogli byli, jak Anglicy, nie niszcząc swoich dawnych instytucji, stopniowo zmieniać ich ducha przez praktykę – może nie wymyślaliby tak ochoczo instytucji całkowicie nowych".
Zasługa „dobrej zmiany"
Ustrój III RP domaga się reformy. Jest prawdopodobne, że czeka nas kryzys, choć postawi nas w obliczu problemów innych niż pokomunistyczna transformacja. Wtedy państwo trzeba było przestawić z głowy na nogi. Teraz stoi na nogach, tyle że koślawych. Patologiczne zjawiska w jego działaniu są w mniejszym stopniu skutkiem norm konstytucyjnych; a raczej okoliczności, które towarzyszyły narodzinom konstytucji. Powstały wtedy „nawyki" ustrojowe, które zdołały się ugruntować. Uzusy konstytucyjne mają w praktyce znaczenie nie mniejsze niż to, co zapisane w konstytucji.
Najważniejszym problemem jest to, że państwo polskie jest „państwem partyjnym": instrumentem realizacji partykularnych interesów politycznych notabli. Partie przekształciły się w stowarzyszenia, jak to ujął Max Weber, „łowców posad". Interes publiczny jest dla nich abstrakcją, wyświechtanym frazesem służącym propagandzie.
Państwo jest nie tylko układem instytucji i procedur; jest także przedsięwzięciem intelektualnym. Jego jakość zależy od sposobu zarządzania zasobami ludzkimi, metod selekcji ludzi na stanowiska, alokacji uprawnień decyzyjnych, systemu zachęt, organizacji przepływu informacji, a w końcu mechanizmów rozliczania za podejmowane działania przez urzędników publicznych (z wyboru lub z mianowania).
„Państwo partyjne" uchybia każdej z tych zasad. Jest każdorazowo łupem zwycięskich partii, służąc ich interesom. Samorząd w obecnej formie wymaga zmian. Po to jednak, by przyniosły one pożądane rezultaty, należy zacząć od przemyślanej reformy centrum, czyli władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz wzajemnych między nim relacji. Bez tego otrzymamy następny legislacyjny knot.
Reforma władzy centralnej nie jest łatwa. Machiavelli pisał, że „reformator (...) napotyka wrogów w tych wszystkich, którzy na starych urządzeniach dobrze wychodzili, a w tych, którzy wyjdą dobrze na nowych, ciepłych zaledwie znajdzie obrońców". Moment właściwy na przeprowadzenie reformy przychodzi, gdy wady ustroju stają się dla wszystkich widoczne, rozpadają się koalicje kontrolujące system rządów. Ale wtedy może być za późno – „zanim udoskonali się ustrój, państwo może niespodziewanie stanąć w obliczu własnej zguby". Być może największą zasługą „dobrej zmiany" będzie to, że przyniesie moment konstytucyjny. Ale czy wykorzystamy go lepiej, niż zrobiliśmy to poprzednio, w latach 1989–1991?
Prof. Antoni Zdzisław Kamiński jest socjologiem, badaczem instytucji polityczno-gospodarczych, pracuje w Instytucie Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk
