Rafał Trzeciakowski: Mitologia inwestycji publicznych

Ekonomia w świecie anglosaskim od XIX wieku nie bez przyczyny jest nazywana „ponurą nauką". Widzi bowiem świat nie przez pryzmat postulatów moralnych, ale kompromisów pomiędzy kosztami i korzyściami różnych rozwiązań. Realizacja słusznych postulatów w jednym obszarze wymaga cięć w innym. Wyższe wydatki dzisiaj wymagają niższych wydatków w przyszłości. Prosperują zwykle kraje, które nauczyły się, że „budżet nie jest z gumy" i dla finansowania rozwojowych wydatków konieczne są kompromisy. Jednak wobec utrzymujących się od dekady na świecie niskich kosztów zadłużania, część ekonomistów zaczyna tę logikę lekceważyć. Skoro dług jest dzisiaj tani, to po co wybierać pomiędzy konkurującymi wydatkami?

Marcin Piątkowski w artykule „Czas na drugą Gdynię", opublikowanym przez „Rzeczpospolitą" 13 października argumentuje, że podwojenie skali inwestycji publicznych z 5 proc. do 10 proc. PKB przyspieszyłoby wyjście gospodarki z kryzysu pandemii COVID-19, a w dłuższej perspektywie doganianie poziomu życia Zachodu.

Jak mielibyśmy to sfinansować wobec faktu, że nasze inwestycje publiczne już są wysokie na tle Unii Europejskiej, a w związku z niezwiązanymi z pandemią wydatkami rządu Prawa i Sprawiedliwości spodziewamy się trwale dwukrotnie wyższego deficytu? Odpowiedzią Piątkowskiego jest dług publiczny. Taką odpowiedź przez dekady, również za sprawą rekomendacji ekspertów organizacji międzynarodowych, dawało wiele krajów rozwijających, ale trudno wskazać przykłady ich sukcesów. Finansowane długiem zrywy inwestycyjne padają ofiarą decyzji politycznych, marnotrawstwa i korupcji, a zgromadzony dług publiczny zwiększa podatność kraju na nieprzewidziane kryzysy.

Piątkowski wymienił dziesięć powodów na rzecz rozwoju napędzanego inwestycjami publicznymi, ja wymienię tyle samo powodów do sceptycyzmu.

Zwolennicy stymulacji fiskalnej to generałowie wygrywający poprzednią wojnę

Po pierwsze, w przypadku Polski wątpliwy jest przytaczany przez Piątkowskiego niedawny szacunek Międzynarodowego Funduszu Walutowego, że mnożniki wydatków publicznych będą tak duże bezpośrednio po pandemii COVID-19, że każdy 1 proc. PKB inwestycji publicznych stworzy 2,7 proc. PKB. Oszacowania MFW nie dotyczą konkretnie Polski, ale są wypadkową danych z 72 krajów.

Polska na tle świata jest gospodarką wyjątkowo silnie włączoną w wymianę międzynarodową, więc część środków wycieknie za granicę, stymulując gospodarki Niemiec i innych naszych partnerów handlowych. Pomimo administracyjnego zamknięcia gospodarki i obaw konsumentów, bezrobocie wzrosło u nas znacznie mniej niż w innych krajach UE, więc mamy mniej „zasobów" gotowych do zatrudnienia niż inni. Co więcej, jak przypomniał niedawno Instytut Badań Strukturalnych, braki pracowników nie są już w Polsce jedynie przejściowym zjawiskiem w szczycie koniunktury, ale towarzyszą nam nawet w obecnej sytuacji. Pomimo pandemii, odsetek firm zgłaszających braki pracowników jest taki sam jak w szczycie koniunktury gospodarczej w 2007 r. Efekty pobudzające państwowych inwestycji ograniczy również dostosowanie płynnego kursu walutowego i prawdopodobnie ich niska jakość.

Nawet gdyby pominąć szczególne uwarunkowania Polski, to zawsze wątpliwości budzą oszacowania mnożników wydatków publicznych większych od 1, które „same za siebie płacą" poprzez wyższy wzrost gospodarczy. MFW szacuje mnożnik 2,7. Część ekonomistów zachęcała polityków do stymulacji gospodarki na Zachodzie prognozami dużych mnożników fiskalnych również w trakcie globalnego kryzysu finansowego sprzed dekady. Wtedy doradcy prezydenta Baracka Obamy szacowali mnożniki rzędu 1,6, podczas gdy dzisiaj wiemy, że mnożniki uchwalonych wtedy bezprecedensowych pakietów stymulacyjnych w USA i Europie Zachodniej nie przekroczyły prawdopodobnie nawet 1.

Wydatki publiczne, które „same za siebie płacą" wyższym wygenerowanym wzrostem gospodarczym, to złudzenie podobne do tego, jakiemu uległa część ekonomistów w latach 80. Przywoływano wtedy krzywą Laffera, w myśl której obniżki podatków miały generować większe wpływy budżetowe. To również sytuacja, która teoretycznie może mieć miejsce i czasami ma, ale nie taka jest reguła i nie należy na to liczyć.

Warto również wziąć pod uwagę, że gospodarka odbiła już w trzecim kwartale, kiedy tylko pojawiły się sygnały osłabienia pandemii. Dzisiejszy kryzys ma inną naturę niż globalny kryzys finansowy sprzed dekady, po którym przez kilka lat utrzymywała się tzw. wielka recesja. Niejasne dlaczego to samo miałoby nam grozić tym razem. Czy ekonomiści zgłaszający plany stymulacji gospodarki nie zachowują się jak generałowie, przygotowujący się na poprzednią wojnę?

Tylko 4 proc. długu publicznego finansuje inwestycje

Po drugie, trudno znaleźć przykład kraju, któremu wysokie inwestycje publiczne przyniosłyby długookresowy rozwój. W bazie MFW inwestycji z lat 1960-2017 w 190 krajach, trudno nazwać przykładami sukcesu kraje które podniosły inwestycje publiczne nawet nie o postulowane przez Piątkowskiego 5 pkt. proc. PKB, ale tylko o 4 pkt. proc. PKB. Dominują Dżibuti, Dominika, Togo, Kongo i cała plejada głównie afrykańskich gospodarek rozwijających. Spośród 100 przypadków w 44 krajach można doszukiwać się sukcesu jedynie w Chorwacji po wojnie o niepodległość i na wymienionym przez Piątkowskiego Tajwanie. Zasadniczego wniosku nie zmienia wydłużenie perspektywy do dwóch, trzech, czy czterech lat.

Po trzecie, wymienione przez Piątkowskiego kraje zawdzięczają rozwój głównie innym czynnikom niż inwestycje publiczne. Tajwan najpierw wszedł na ścieżkę szybkiego wzrostu gospodarczego, rzędu kilkunastu procent rocznie, a dopiero następnie znacznie podniósł inwestycje publiczne. Korea Południowa nigdy nie zdecydowała się na takie wzmożenie inwestycji publicznych i od dekad utrzymuje je na poziomie ok. 6 proc. PKB, nieco powyżej Polski.

Chiny rzeczywiście mają wysokie inwestycje publiczne, ale ich wzrost gospodarczy wynika z bezprecedensowej skali migracji ze wsi do miast i przechodzenia pracowników z firm państwowych do prywatnych. Migracja dziesiątków milionów ludzi do miast rzeczywiście wymaga inwestycji publicznych. Ciągle nie jest jednak powiedziane, że Chiny pod względem poziomu życia dogonią Polskę, a co dopiero Zachód.

Po czwarte, jakkolwiek inwestycje publiczne mogą sprzyjać rozwojowi, to finansowanie ich długiem może ten rozwój hamować. Wszystkie wymienione przez Piątkowskiego kraje o wysokich inwestycjach publicznych i wysokim wzroście gospodarczym, mają dług publiczny niższy od Polski. To nie dziwi, ponieważ trudno znaleźć kraj o wysokim długu publicznym, który jednocześnie doświadczałby szybkiego wzrostu gospodarczego. Jak pokazali Carmen Reinhart i Kenneth Rogoff w głośnej książce dekadę temu, a chociażby w zeszłym roku znowu potwierdzili ekonomiści MFW, wysoki dług publiczny i niski wzrost gospodarczy są zjawiskami współwystępującymi.

Po piąte, dług publiczny, wbrew teorii, rzadko finansuje inwestycje. Do długu publicznego uciekają się zwykle kraje, które nie nauczyły się wybierać rozwojowych projektów i dokonywać politycznych kompromisów do ich finansowania zamiast innych wydatków. Przykładami może być Francja, Grecja, czy Włochy. Z kolei w Danii i Szwecji wydatki publiczne są równie wysokie, ale te społeczeństwa nauczyły się dokonywać koniecznych kompromisów i ich dług publiczny pozostaje niski.

Jak jest w Polsce? Autostrady zaczęliśmy budować dopiero po przystąpieniu do UE, kiedy pojawiły się europejskie fundusze dedykowane na inwestycje. Kiedy po 2015 r. sytuacja budżetowa zaczęła się poprawiać wraz z światową koniunkturą, nowe środki wydaliśmy na Rodzinę 500+, która nawet w połowie nie trafia do ubogich rodzin, obniżenie wieku emerytalnego czy 13. emerytury. Nic dziwnego, że kiedy w zeszłym roku ekonomiści MFW sprawdzili, ile długu publicznego zaciąganego w krajach OECD (organizacji głównie bogatych państw, do której należy Polska) można powiązać z inwestycjami publicznymi, okazało się to zaledwie 4 proc.

Marnowana 1/3 inwestycji publicznych

Po szóste, fakt, że zadłużanie jest chwilowo tanie, nie jest wystarczającym powodem do rozpoczęcia wielkiego programu zadłużania państwa. Dzisiaj stopy procentowe na świecie rzeczywiście są historycznie niskie. Ekonomiści jednak nie rozumieją, skąd się wzięły, ani nie wiedzą jak długo to potrwa. Czy mamy do czynienia z globalnym nawisem oszczędności, sekularną stagnacją, powrotem do długookresowego trendu spadkowego stóp procentowych, błędem polityki pieniężnej czy jeszcze innym zjawiskiem? Wiemy natomiast, chociażby z prac ekonomistów MFW z marca i lipca, że korzystna relacja stóp wzrostu gospodarczego i stóp procentowych potrafi się gwałtownie odwracać, prowadząc do eksplozji zadłużenia. Mamy do czynienia z takim zjawiskiem w tym roku.

Po siódme, nawet sam MFW w raporcie na który powołuje się Piątkowski, przyznaje, że przeciętnie 1/3 środków wydawanych na inwestycje publiczne jest marnowana. W teorii przejrzysty i apolityczny proces inwestycyjny może temu zapobiec, ale czy ktoś naprawdę się go w Polsce najbliższych kilku lat spodziewa? Ja raczej spodziewałbym się kolejnego modnego pomysłu z góry skazanego na niepowodzenie w rodzaju państwowego samochodu elektrycznego.

Po ósme, brak potencjału sektora publicznego do prowadzenia dużych, wieloletnich inwestycji nie wynika z braku pieniędzy, ale z kontroli politycznej. Jak mamy kiedykolwiek zbudować w Polsce elektrownię jądrową, jeżeli koncerny energetyczne są państwowe, więc zarządy zmieniają się co dwa lata albo częściej? Problemem nie są pieniądze, ale bodźce i szeroko rozumiane instytucje.

Po dziewiąte, starzejące się społeczeństwa powinny w coraz mniejszym stopniu finansować się długiem publicznym, a jesteśmy jednym z najszybciej starzejących się społeczeństw w Europie. Oznacza to, że koszty systemu emerytalnego, ochrony zdrowia i opieki nad osobami starszymi będą rosły. Jednocześnie koszty tych bieżących wydatków, jak również obsługiwania długu publicznego spadną na coraz mniej liczną grupę młodych pracujących pod postacią coraz wyższych podatków. Jeżeli z tymi kosztami przesadzimy, to granice są otwarte, część młodych może wybrać emigrację i budowę dobrobytu innych krajów UE.

Finansowanie klasycznych inwestycji publicznych długiem ma uzasadnienie, jeżeli korzystają z nich przyszłe pokolenia. Jeżeli jednak wiemy, że te pokolenia będą coraz mniej liczne, to powinniśmy ograniczać jego skalę. Warto też się zastanowić, ile skorzystają przyszłe pokolenia tam, gdzie Piątkowski odchodzi od klasycznych inwestycji publicznych, takich jak autostrady, w kierunku szkoleń pracowników czy dofinansowania pensji wykładowców uczelni wyższych. To są słuszne cele, ale skoro myślimy, że my na nich skorzystamy, to może sami za nie zapłaćmy?

Potrzebujemy inwestycji, ale prywatnych

Po dziesiąte, problemem Polski nie jest niski zasób kapitału publicznego, ale prywatnego. Piątkowski zauważa, że kapitał publiczny na mieszkańca jest w Niemczech wyraźnie wyższy niż w Polsce. Tylko, że luka Polski w kapitale prywatnym na mieszkańca względem Niemiec jest dwukrotnie większa niż w publicznym. Co więcej, luka w kapitale publicznym wobec Niemiec znika, jeżeli odniesiemy go do wielkości gospodarki. Kapitał publiczny wynosi w Polsce 54 proc. PKB wobec tylko 46 proc. PKB w Niemczech i średniej unijnej 58 proc. PKB. Tymczasem luka w kapitale prywatnym pozostaje. Kapitał prywatny sięga w Polsce 131 proc. PKB wobec aż 214 proc. PKB w Niemczech i średniej unijnej 195 proc. PKB.

Dzięki funduszom europejskim, Polska w ostatniej dekadzie miała nieco wyższe inwestycje publiczne niż inne kraje naszego regionu i znacznie wyższe od krajów tzw. starej Unii. Zachodni ekonomiści rekomendują inwestycje publiczne m.in. w reakcji na fakt, że w wielu krajach rozwiniętych inwestycje publiczne w ostatnich 30 latach spadały. Jednak w Polsce i naszym regionie były odwrotnie, inwestycje są dzisiaj znacznie wyższe niż 20-30 lat temu.