Marek Tołcz: Sprawy związane z PFR rozpatrują sądy cywilne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu 3 marca 2021 r. postanowił o przekazaniu rozpoznania skargi beneficjenta programu rządowego tarcza PFR 1.0 („Program"), wskazując, że miejscowo (a zarazem rzeczowo) właściwy do jej rozpoznania jest WSA w Warszawie. O ile samo postanowienie o przekazaniu sprawy według właściwości miejscowej można uznać za zrozumiałe, o tyle treść jego uzasadnienia wymaga komentarza. WSA we Wrocławiu w samym uzasadnieniu postanowienia, wśród wywodów dotyczących właściwości miejscowej, przyjął bowiem, jakoby spory wynikłe z realizacji Programu podlegały rozstrzygnięciu sądów administracyjnych. Takie podejście wydaje się sprzeczne z punktu widzenia konstytucyjnego domniemania właściwości sądów powszechnych oraz charakteru stosunku prawnego łączącego beneficjentów Programu i PFR. Może ono również wynikać z incydentalnego charakteru spraw tego rodzaju dla WSA we Wrocławiu, podczas gdy WSA w Warszawie, mając okazję częściej pochylać się nad tą problematyką, zajmował w takich sprawach dokładnie przeciwne stanowisko, nie uznając swojej kognicji i odrzucając skargi beneficjentów.

To nie jest sprawa administracyjna

Pierwszą kwestią wymagającą wyjaśnienia – a konieczną dla określenia sądów właściwych do rozpoznawania sporów wynikłych z realizacji Programu – jest określenie charakteru stosunku prawnego łączącego PFR i beneficjentów Programu.

Czytaj też: Tarcza antykryzysowa: Nie ma jasności, kto zajmie się sporami

Stosunek prawny łączący PFR i beneficjentów ma charakter stosunku cywilnoprawnego powstałego na skutek złożonych przez przedsiębiorców oświadczeń woli i wiedzy, a w konsekwencji zawarcia umowy o udzielenie subwencji. PFR, rozpatrując pozytywnie lub negatywnie wniosek o przyznanie subwencji, nie działa jako organ administracji publicznej i nie wykonuje czynności z zakresu administracji publicznej. W relacji z beneficjentami PFR występuje jako spółka prawa handlowego, podejmująca decyzję o zawarciu umowy cywilnoprawnej z przedsiębiorcami w przypadku, gdy spełniają oni kryteria określone w Regulaminie. Spełnienie kryteriów programowych (po weryfikacji oświadczeń i informacji od przedsiębiorcy) warunkuje wejście umowy w życie. Zawarcie umowy nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., ani tym bardziej decyzji administracyjnej.

Co istotne, PFR, udzielając subwencji, dysponuje własnymi środkami pieniężnymi, a nie środkami publicznymi, co w sposób szczególny potwierdza fakt, że relacja łącząca PFR i beneficjentów jako stron zawartej umowy ma charakter prywatnoprawny. Zgodnie z postanowieniami Regulaminu PFR zobowiązał się do pozyskania finansowania na warunkach rynkowych. Realizacja Programu była możliwa wyłącznie dzięki pozyskaniu środków finansowych – w ograniczonej wysokości – w drodze emisji obligacji PFR.

Jednocześnie, nawet jeżeli Regulamin posługuje się pojęciem „decyzji" czy też „odwołania", nie oznacza to, że stanowią one decyzję i odwołanie od decyzji znajdujące umocowanie w kodeksie postępowania administracyjnego. Rozumienie decyzji zdefiniowanej w Regulaminie powinno uwzględniać cywilnoprawny charakter Regulaminu i umowy zawieranej przez przedsiębiorców w rezultacie złożonych oświadczeń woli i wiedzy. Z kolei odwołanie – o którym mowa w Regulaminie – stanowi definicję umowną – stworzoną na potrzeby Regulaminu i umowy zawieranej na jego podstawie. Odwołanie regulaminowe ma na celu zapewnienie przedsiębiorcy możliwości wykazania, czy spełnia warunki uzyskania subwencji, pomimo pierwotnego negatywnego rozpatrzenia jego wniosku. Odwołanie – podobnie jak wniosek – stanowi zbiór oświadczeń woli i wiedzy, który docelowo może doprowadzić do zawarcia umowy.

Domniemanie właściwości

Pojawiające się interpretacje – również ta wyrażona przez WSA we Wrocławiu – oparte są na błędnym założeniu, że decyzje PFR o udzieleniu subwencji stanowią działanie administracji publicznej, a w konsekwencji podlegają kontroli sądów administracyjnych. Przede wszystkim brak jest ustawowego zastrzeżenia właściwości sądów administracyjnych dla spraw związanych z odmową udzielenia subwencji czy też przyznania subwencji w niższej niż wnioskowana wysokości. Domniemanie właściwości sądów powszechnych wynika z treści art. 177 Konstytucji RP, który określa ich właściwość we wszystkich sprawach, z wyjątkiem tych, które w drodze ustawy zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym administracyjnych. Zakres spraw powierzonych do orzekania sądom administracyjnym – zgodnie z art. 184 Konstytucji RP – musi znajdować szczególną podstawę ustawową i obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej.

Z tego wynika, że legitymizacja właściwości sądów powszechnych nie musi być dodatkowo wykazywana, ponieważ wynika z generalnej właściwości, wyrażonej w Konstytucji RP. Wyjątek od tej zasady stanowią wyłącznie przypadki wyraźnej dyspozycji ustawowej, która przyznaje kompetencję do orzekania w sprawie innemu sądowi, w tym administracyjnemu. Ustawa o systemie instytucji rozwoju ani żaden inny akt rangi ustawowej nie przekazały do właściwości sądów administracyjnych spraw związanych z realizacją Programu.

Zresztą z takiego założenia wychodzą też inne niż WSA we Wrocławiu składy sądów administracyjnych. Sprawa, która trafiła do WSA we Wrocławiu i była prowadzona przez ten sąd do czasu wydania postanowienia z 3 marca 2021 r., jest tylko jedną z kilku prób zainicjowania przez beneficjentów Programu, którzy nie spełnili wymogów uzyskania subwencji, administracyjnej ścieżki odwoławczej.

W szczególności odmiennego zdania jest WSA w Warszawie (do którego notabene wrocławski WSA przekazał sprawę, uznając go za właściwy), który w postępowaniu prowadzonym ze skargi jednego z przedsiębiorców (sygn. akt V SA/Wa 619/21) stwierdził, że ocena odmowy udzielenia subwencji w ramach Programu podlega rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego. W uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi WSA w Warszawie wskazał m.in., że umożliwienie administracyjnej kontroli decyzji podejmowanych przez PFR prowadziłoby do niedopuszczalnej z punktu widzenia Konstytucji RP możliwości rozszerzenia właściwości sądu administracyjnego z naruszeniem domniemania właściwości sądów powszechnych.

Do podobnych wniosków WSA w Warszawie doszedł w bliźniaczej sprawie ze skargi przedsiębiorcy niezgadzającego się z odmową przyznania mu subwencji w ramach Programu we wnioskowanej wysokości (sygn. V SA/Wa 2727/20). Uzasadniając swoje postanowienie, sąd podkreślił, że procedura zawierania umowy o udzielenie subwencji odbywa się w oparciu o zasadę swobody umów, a czynności przeprowadzane od samego początku rozpatrywania wniosku konkretnego przedsiębiorcy mają formę cywilnoprawną. Charakteru stosunku prawnego istniejącego pomiędzy PFR a przedsiębiorcą nie zmienia specyfika sposobu zawierania umowy związana chociażby z faktem braku negocjacji stron kontraktu.