Warunkiem koniecznym państwa prawnego jest klarowność prawa. Z punktu widzenia wymogu jasności prawa decyzja w sprawie zasobów własnych Unii Europejskiej jest mówiąc najłagodniej, niedoskonała. Czytając jej przepisy nie wiemy np., czy instytucje unijne po raz pierwszy będą mogły nakładać na obywateli Unii podatki. Według opinii naukowych, powtarzanych np. w nauce niemieckiej, tak może stać się. Jednocześnie twórcy krajowych ustaw budżetowych przez 31 lat (okres spłaty przewidzianej w tej decyzji pożyczki zaciągniętej przez Komisję Europejską) nie będą wiedzieli, w jakim terminie i w jakiej kwocie trzeba będzie spłacać pożyczkę za te państwa, które odmówią spłaty albo spłacać nie będą w stanie. Wtedy krajowe ustawy budżetowe trzeba będzie przyjmować „w ciemno".
Czego mogłaby dotyczyć zastrzeżenia ratyfikacyjne
Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. d. konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów – " oznacza jednostronne oświadczenie, jakkolwiek byłoby ono sformułowane lub nazwane, złożone przez państwo przy podpisaniu, ratyfikacji, przyjęciu, zatwierdzeniu lub przystąpieniu do traktatu, mocą którego zmierza ono do wykluczenia lub modyfikacji skutku prawnego pewnych postanowień traktatu w ich zastosowaniu do tego państwa". Inaczej mówiąc, mamy prawo, wiążące instytucje Unii i inne państwa członkowskie, do modyfikowania regulacji traktatowych (tak też J. Ryszka, Zastrzeżenia i okresy przejściowe w prawie Unii Europejskiej, „Przegląd Prawa i Administracji" 2011, 28).
Czytaj też:
Mając na uwadze art. 2 Konstytucji RP i art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (rządy prawa) można wyrazić zgodę na ratyfikację pod warunkiem, że:
1) Opłaty i innych nowe zasoby własne Unii, o których mowa w motywie 6, 7 i 8 ratyfikowanej decyzji nie będą stanowić podatków i innych opłat bezpośrednio nakładanych na obywateli Unii Europejskiej przez instytucje Unii;
2) Gwarancja finansowa, którą Polska udziela na wypadek, gdyby inne państwa członkowskie przestały brać udział w spłacie pożyczki zaciągniętej przez Komisję Europejską, nie przekroczy limitu określonego w art. 216 ust. 5 Konstytucji RP.
3) Ponadto w trybie zastrzeżenia można odnieść się do rozporządzenia o funduszach za praworządność, skoro zawiera na tyle niejasne przepisy, że w konkluzjach ubiegłorocznego grudniowego szczytu unijnego zapowiedziano wydanie wytycznych interpretacyjnych przez Komisję Europejską.
Dlaczego ratyfikacja warunkowa
Ze zobowiązania finansowego, które ma obciążać Polskę na podstawie decyzji o zasobach własnych UE (art. 9 ust. 5 akapit 2) wynika możliwość naruszenia ustawy zasadniczej (art. 216 ust. 5 Konstytucji RP – maksymalna wielkość relacji długu publicznego do PKB). Zwraca na to uwagę postanowienie niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 15.04.2021 r. (ogłoszonego 21.04.2021 r.), pkt 88:
„Wykonując przepisy dotyczące odpowiedzialności [jednego państwa za dług innych państw; wtrącenia w nawiasach kwadratowych – moje, W.G.], zawarte w decyzji w sprawie zasobów własnych z 2020 r. [art. 9 ust. 5 akapit 2], Komisja Europejska została upoważniona do pozyskiwania dodatkowych środków od państw członkowskich pod pewnymi warunkami. Prawo to nie ogranicza się do równowartości wypłaconych [danemu państwu] dotacji [pochodzących z pożyczki zaciągniętej przez Komisję]. [...]. Zakres zobowiązań potencjalnie wymagalnych od budżetu federalnego [Niemiec] obejmuje całkowitą wielkość zadłużenia Unii Europejskiej pomniejszoną o dotacje i pożyczki przypisane Niemcom. [...]. Nie ma obowiązującego harmonogramu spłat; pozyskanie [przez Komisję Europejską] dodatkowej gotówki [przez Komisję na podstawie art. 9 ust. 5 akapit 2] mogłaby odbywać się bez zgody zainteresowanego państwa członkowskiego, od którego gotówka ta byłaby w tym momencie wymagana (raport Federalnej Izby Obrachunkowej, op. cit., s. 19 [„Krótko mówiąc: jeśli państwo członkowskie nie wypełnia swoich zobowiązań płatniczych, wtedy pozostałe państwa członkowskie będą zaangażowane proporcjonalnie w całym okresie spłaty bez konieczności ponownego wyrażania zgody z ich strony w danym momencie"], 21, 23). Oznacza to bezpośredni dostęp [Komisji Europejskiej] do budżetu federalnego".
Również podczas trwającej obecnie debaty nad ratyfikacją unijnej decyzji w Finlandii wyłoniły się, podnoszone przez ekspertów, kwestie analogiczne określane lapidarnie jako: „Między zaangażowaniem europejskim a poważnym traktowaniem prawa" (Verfassungsblog.de, 29.04.2021 r.).
Nie dla podatków nakładanych przez Unię
Ratyfikowana decyzja przewiduje jako nowe źródła finansowania budżetu Unii nie tylko pożyczkę zaciąganą przez Komisję Europejską, ale także podatki i cła. W Niemczech ustawę ratyfikacyjną przyjęto większością 2/3 Bundestagu i jednogłośnie przez Bundesrat, po następujących komentarzach tamtejszych naukowców-prawników: „Prawidłowe ustanowienie podatków unijnych i stworzenie nowych zasobów własnych, które prowadzą do bezpośrednich obciążeń obywateli, zakłada zmianę traktatu w celu stworzenia uregulowań finansowych. W każdym razie ustawa ratyfikująca odpowiednią decyzję w sprawie zasobów własnych musi zostać przyjęta większością głosów, zgodnie z art. 79 ust. 2 Ustawy Zasadniczej [2/3 głosów w obu izbach parlamentu]" – J. Hey, Das Einnahmesystem der Europäischen Union: neue Steuern als neue Eigenmittel?, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2021, 7, s. 278, teza.
Następnie Autorka wyjaśnia generalnie (s. 285): „Z decyzji w sprawie zasobów własnych wynika, że należy dokonać rozróżnienia co do wymogów zatwierdzenia [przez państwa członkowskie]: Jeżeli decyzja w sprawie funduszy własnych reguluje jedynie kalkulację i wysokość wkładów finansowych państwa członkowskiego, wdraża ona jedynie art. 311 TFUE, a więc nie ma (dalszego) przekazania suwerenności. Zwykła większość jest wtedy wystarczająca do przyjęcia ustawy ratyfikującej. Jeżeli natomiast decyzja w sprawie zasobów własnych obejmuje przekazanie Unii dalszych uprawnień, a mianowicie ustanowienie uprawnień z zakresu prawa podatkowego, wówczas przenoszone są prawa suwerenne wywołując skutek natychmiastowy wobec Ustawie Zasadniczej w ten sposób, że wymagana jest większość zgodna z art. 23 ust. 1 zd. 3 w związku z art. 79 ust. 2 Ustawy Zasadniczej [2/3 głosów]".
W kontekście podatków dodajmy jeszcze to, o czym czytamy w ostatnim fragmencie motywu 8 decyzji w sprawie zasobów własnych: „[...] Unia będzie pracować nad wprowadzeniem innych zasobów własnych, które mogą obejmować podatek od transakcji finansowych".
Tymczasem zgodnie z art. 217 Konstytucji RP nakładanie danin publicznych wymaga odrębnej ustawy.
Reasumując: Jeśli unijna decyzji w sprawie zasobów własnych wychodzi poza ustalanie wysokości składek wpłacanych prze państwa członkowskie do budżetu Unii oraz poza dysponowanie tymi składkami przez instytucje Unii, wymagany jest dodatkowy transfer na rzecz UE praw suwerennych wykonywanych dotychczas przez państwa członkowskie, czyli konieczna jest ratyfikacja większością 2/3 w obu izbach parlamentu; i nawet wtedy nie można przekraczać rajowego konstytucyjnego limitu długu i gwarancji finansowych. Stąd propozycja ratyfikacji warunkowej.
