Żegnamy ambitne plany, witamy kłopoty

Czy ekonomista może mieć wątpliwości, co do oceny motywów i skutków kolejnego pakietu fiskalnego, jaki rząd zamierza zaaplikować gospodarce? Czy ten pakiet dostarczy jej impulsu prorozwojowego, zgodnego choćby w przybliżeniu z głównym zarysem tzw. planu Morawieckiego? Ten szeroko kiedyś dyskutowany plan – przypomnę dla porządku – pchnąć miał gospodarkę na tory modernizacji, innowacyjności, wzrostu konkurencyjności. A gdzie dziś, po trzech latach, lądujemy?

Twarde dane nie pozostawiają wielu złudzeń. Gospodarka jedzie dziś na cyklu koniunkturalnym. Główną siłą napędową jest konsumpcja. To, co zostaje zebrane z uszczelnienia systemu podatkowego, natychmiast zostaje wydane na transfery. Transfery nie są optymalnie adresowane. Są za to zdeterminowane. I kosztowne.

Dobre bieżące wyniki budżetu państwa nie idą w parze z poprawą wyniku strukturalnego. Oznacza to, że stan finansów publicznych, podobnie jak całej gospodarki, zdeterminowany jest cyklem koniunkturalnym. Prywatne inwestycje rosną w tempie mniejszym niż PKB. Przesądza o tym instytucjonalna niepewność warunków funkcjonowania prywatnego biznesu. Poza tym krańcowy przychód z kapitału plasuje się poniżej kosztów finansowania.

Cykl inwestycji publicznych stopniowo wygasa wraz z cyklem absorbcji funduszy unijnych. Dynamika zatrudnienia spada, bo rząd skutecznie wsparł swą polityką barierę podażową na rynku pracy, fala migracji zarobkowej do Polski słabnie, a odczuwalne hamowanie gospodarki redukuje też popyt na pracę.

Tempo wzrostu wynagrodzeń w przemyśle trzykrotnie przewyższa wzrost wydajności. Jednostkowe koszty pracy nie rosną bardziej tylko dlatego, że niedoszacowany w statystyce pozostaje faktyczny stan zatrudnienia obcokrajowców. W ślad za spadkiem konkurencyjności podąża też malejąca dynamika wzrostu potencjału gospodarki.

Opisanie stanu gospodarki w ujęciu dynamicznym – jak w skrótowej formie wyżej – nie jest ulubioną metodologią analityczną żadnego rządu. Ale tego już w szczególności. Dominuje za to statyczna fotografia, gdzie tempo wzrostu PKB jest wysokie, wynagrodzenia rosną, inflacja pozostaje niska, a bezrobocie jest marginalne. Słowem: pasmo sukcesów.

Z dynamicznym ujęciem procesów gospodarczych decydenci radzą sobie starą metodą „jakoś to będzie". Za to cykl polityczny ma swoje wymagania. Co więc proponuje rząd? Dalsze wspieranie transferami konsumpcji. O czym to świadczy? O daleko posuniętym cynizmie polityków, dla którego pożywką jest przekonanie o niskiej wiedzy ekonomicznej rodaków. To przekonanie jest, niestety, uzasadnione. Czy oznacza to, w drodze po polityczny sukces rządzący sięgać mogą po wszelkie środki?

W interesie wielu polityków jest utrzymywanie wyborców na niskim poziomie wiedzy o gospodarce. W interesie kraju jest zaś podnoszenie tej wiedzy jak najwyżej. I nie jest to zamiar na obecnym etapie nadmiernie ambitny, skoro większość ankietowanych Polaków wciąż nie wie, skąd rząd bierze pieniądze na realizację swoich wyborczych obietnic.

Wydatki zdeterminowane

Uszczelnienie systemu podatkowego, które odpowiada za około jedną trzecią wzrostu wpływów podatkowych, traci impet, sądząc po gasnącej dynamice dochodów z VAT. Jest to w pełni zgodne z przewidywaniami. Najbardziej dotkliwe dziury w systemie zostały już załatane. Wszystkie nisko wiszące owoce – zebrane. Uszczelnienie systemu przywraca dochodom podatkowym ich naturalny charakter cykliczny. Pogorszenie koniunktury oznacza niższe dochody budżetu z tytułu wszystkich podatków, w tym – pomimo uszczelnienia systemu – także z podatków VAT, stanowiących główne źródło wpływów podatkowych.

Po stronie wydatków sytuacja ma się inaczej. Otóż, charakter cykliczny mają tylko wydatki elastyczne. Stanowią w budżecie państwa mniejszość. Wydatki zdeterminowane są sztywnym zobowiązaniem, oderwanym od cyklu koniunkturalnego. Tych mamy dziś grubą większość.

Bywa też, jak w przypadku Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, że dochody są elastyczne (klasyczny cykl koniunkturalny powiązany ze stanem rynku pracy: funduszem wynagrodzeń, wielkością zatrudnienia), a wydatki są zdeterminowane (demografia i zobowiązania ustawowe).

Jeśli dochody budżetu po eliminacji tych najgrubszych nadużyć stają się coraz bardziej cykliczne, a wydatki coraz mocniej zdeterminowane – a to jest właśnie nasza sytuacja – to rozwiązaniem optymalnym dla uniknięcia kłopotów z nierównowagą fiskalną, szczególnie dotkliwą w okresie pogorszenia koniunktury, jest maksymalne odsztywnienie wydatków.

Da się to zrobić na dwa sposoby: nie dokładając wydatków zdeterminowanych w ogóle lub – co dla polityków łatwiejsze – oferując wyborcom transfery epizodyczne, jednorazowe, ściśle powiązanych z bieżącą sytuacją finansów publicznych.

Z tym drugim rozwiązaniem jest tylko jeden problem: każde transfery epizodyczne burzą jednolitość i powszechność rozwiązań systemowych, których dotyczą, bo są z definicji uznaniowe i mogą być na zasadzie woluntarystycznej decyzji cofnięte w dowolnym czasie.

Dlatego politycy starają się nie akcentować nadmiernie epizodycznego charakteru swych najświeższych obietnic. A te, które już w przeszłości zrealizowali, starają się teraz mglistymi deklaracjami przekształcić w zobowiązania zdeterminowane.

Manipulowanie przy wydatkach i obietnicach kolejnych wydatków, adresowanych do konkretnych odbiorców, nasila się oczywiście w okresach przedwyborczych. Nie inaczej jest u nas i tym razem.

W tym roku damy radę, tylko po co?

Czy finanse publiczne udźwigną ciężar kolejnych zobowiązań, których skala zbliżona będzie łącznie do 2 proc. PKB, z czego ok. 0,8 proc. PKB już w tym roku? Twierdzę, że tak, to jest możliwe.

W roku 2018 deficyt budżetu państwa nie przekroczył 0,6 proc. PKB. Deficyt sektora finansów publicznych oscylował zaś wokół 0,9 proc. PKB. Tak więc teoretycznie możliwe jest powiększenie deficytu sektora finansów publicznych nawet o ok. 2 pkt proc., na co pozwoli rozmiękczona reguła wydatkowa, bez wpadania przy tym w unijną procedurę nadmiernego deficytu.

Ale czy takie postępowanie jest merytorycznie uzasadnione? Czy stymulacja fiskalna tego rzędu, nakierowana zdecydowanie na wsparcie konsumpcji, serwowana gospodarce borykającej się z brakiem inwestycji, rozwijającej się w tym roku w prognozowanym tempie ok. 3,7 proc., jest przedsięwzięciem ekonomicznie racjonalnym?

Tym bardziej że w pakiecie ujęto wiele uznaniowych propozycji burzących jednolitość i powszechność już istniejących rozwiązań (emerytalnych, podatkowych), które będą tym bardziej dotkliwe, jeśli z epizodycznych zmienią się w kolejne zobowiązania zdeterminowane.

Czy, krótko mówiąc, gospodarka potrzebuje w tym roku dodatkowego impulsu fiskalnego, wspierającego konsumpcję i dokładającego do dynamiki wzrostu dodatkowe ok. 0,2 pkt proc.?

Merytoryczna odpowiedź na to pytanie nie jest zbyt trudna: to przedsięwzięcie drogie i ekonomicznie nieuzasadnione. Czy opłaca się kosztem ponad 20 mld zł – pochodzących z rezerw ujętych w budżecie, nadzwyczajnych jednorazowych niepodatkowych dochodów oraz ze wzrostu długu i deficytu – opłacić wzrost dynamiki PKB z 3,7 proc. do 4,0 proc., ponownie przy tym adresując nieoptymalnie transfery?

Kto może mieć wątpliwości, odpowiadając na tak postawione pytanie? Nie mają ich w każdym razie ekonomiści. Większość ekonomistów – mówiąc nieco ostrożniej, bo pewnie będą też – kto wie? – entuzjaści rządowego pakietu, przekonujący nas, że rząd ratuje wysokie tempo wzrostu tanim kosztem.

Cykliczne spowolnienie wzrostu gospodarczego w Polsce wymagać może natomiast stymulacji ze strony polityki fiskalnej w latach 2020–2021. Tu łatwiej o zgodę. Jeśli jednak to wsparcie zostanie aplikowane gospodarce w zapowiadanej postaci już w wyborczym roku 2019, to zabraknie miejsca na lepiej pomyślane kroki wtedy, kiedy naprawdę byłoby to ekonomicznie bardziej niż dziś uzasadnione.

Inwestowanie w rozwój, czyli 13. emerytura

Każdy impuls fiskalny polegający na zwiększeniu transferów socjalnych z budżetu lub nieadresowanej redukcji podatków ma zawsze charakter wygasający. Jest na to wystarczająco wiele empirycznych przykładów. Stymulacyjne następstwa pakietu wspierającego wzrost gospodarczy – w zasadniczej mierze poprzez wzrost konsumpcji – również więc miną.

Pozostaną zaś z nami ich średnio- i długoterminowe skutki: zobowiązania budżetu niezależne od fazy cyklu koniunkturalnego, tym bardziej szkodliwe, im więcej z nowych „prezentów" zadekretowane zostanie przez polityków jako trwałe wydatki zdeterminowane.

Skutkiem doraźnym pakietu rządowego powinno też być – zrozumiałe dla każdego ekonomisty – zacieśnienie polityki monetarnej po silnym poluzowaniu polityki fiskalnej. Stymulacja fiskalna zwiększająca dochody rozporządzalne ludności – pracowników, emerytów, rencistów – niesie ze sobą ryzyko wzrostu inflacji płacowej, dla której główną siłą napędową stanie się sektor publiczny.