Grupa posłów 17 grudnia 2019 r. złożyła w Sejmie projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. Sejm uchwalił ją w ekspresowym tempie, bo już 20 grudnia, i przekazał do Senatu celem dalszego procedowania. Ustawa jest reakcją na postępujące rozprzestrzenianie się wirusa afrykańskiego pomoru świń (ASF) i nieskuteczności dotychczas podejmowanych w tym celu działań. Zdziwienie budzi zarówno to, że powstała ona dopiero pięć lat po pojawieniu się wirusa w Polsce, jak i to, że tak ważny problem jest przedmiotem projektu poselskiego, a nie rządowego.
Ustawa przewiduje zmiany legislacyjne w dziewięciu ustawach. Pomimo jednak tak szerokiego zakresu zmian legislacyjnych można wątpić, czy osiągnie zamierzony skutek. Uwagę zwraca przede wszystkim pominięcie przez ustawodawcę dwóch podstawowych kwestii – wskazania organu administracji odpowiedzialnego za walkę z wirusem ASF, jak również źródeł finansowania podejmowanych w tym celu działań. W obowiązującym stanie prawnym odpowiedzialność ta jest rozłożona na całą gamę podmiotów – służbę weterynaryjną, Lasy Państwowe, koła łowieckie, ośrodki hodowli zwierzyny, właścicieli nieruchomości rolnych – rolników, miasta, zarządców dróg, i jeszcze parę innych. Powoduje to duże zamieszanie i przerzucanie się odpowiedzialnością. Najlepiej widać to na przykładzie postępowania ze znalezionymi martwymi dzikami, którymi nie do końca wiadomo, kto ma się zajmować. A nikt nie chce tego robić, bo wiąże się to z dużym wysiłkiem i kosztami.
Czytaj też:
Kwestia odpowiedzialności
Ustawa powinna przede wszystkim uporządkować kwestie kompetencji i odpowiedzialności. Za walkę z ASF powinna odpowiadać służba weterynaryjna, która jako jedyna jest profesjonalnie przygotowana do wykonywania tego zadania. Dzisiaj jest niedofinansowana i brak jej personelu, aby mogła odgrywać tę rolę. Dlatego należy wyposażyć ją w odpowiednie narzędzia finansowe, rzeczowe i prawne. Należałoby się też zastanowić nad możliwością wyłączenia zakupów związanych ze zwalczaniem ASF z ustawy o zamówieniach publicznych.
Zdaniem ustawodawcy główny ciężar walki z ASF powinni wziąć na siebie myśliwi. Ustawa pomija zupełnie rolę innych podmiotów, np. rolników, zwłaszcza producentów trzody chlewnej, na których nie nakłada żadnych obowiązków. Przykładowo z niewiadomych powodów obowiązek przestrzegania zasad bioasekuracji, którego naruszenie jest zagrożone karą grzywny, dotyczy wyłącznie myśliwych! Skoncentrowanie się przez ustawodawcę na myśliwych, jako na tych, którzy mają wziąć na siebie główny ciężar walki z ASF, sprawia wrażenie działania pozornego, obliczonego bardziej na znalezienie kozła ofiarnego niż na rzeczywiste rozwiązanie problemu. Jest też inny powód. Przerzucenie ciężaru walki z wirusem na myśliwych pozwala ominąć temat, który projektodawcy ustawy skrzętnie omijają – kwestię środków finansowych. Walka z wirusem wymaga potężnych nakładów finansowych. A myśliwi mogą to przecież zrobić za darmo!
Trzeba powiedzieć jasno, że przerzucenie ciężaru walki z ASF na myśliwych nie rozwiąże problemu. Myśliwi i tak robią dużo – pozyskanie dzika od czasu pojawienia się wirusa ASF wzrosło w istotny sposób. Ale myśliwi to nie służba mundurowa, tylko osoby prywatne zajmujące się łowiectwem w czasie wolnym od pracy, na własny koszt. Wprawdzie państwo wypłaca im (a właściwie kołom łowieckim) pieniądze za znalezione dziki, ale środki te pokrywają zaledwie część ponoszonych przez nich wydatków (np. na zakup zestawów bioasekuracyjnych). Co ma zatem skłonić myśliwego do tego, żeby poświęcił weekend czy urlop i jechał kilkadziesiąt czy nawet kilkaset kilometrów do łowiska w celu poszukiwania martwych dzików? A jeżeli jedzie na polowanie, które ma te dziki zredukować, to okazuje się, że jest ono zablokowane przez osoby, które nie chcą zrozumieć, że jest to jedyny sposób walki z wirusem. Ktoś, kto tego doświadczył, w kolejny weekend na pewno już nie pojedzie. Mimo że myśliwi włożyli tak wiele wysiłku w walkę z ASF, administracja rządowa nie zdobyła się dotychczas nawet na jedno słowo podziękowania.
Problem organizacyjny
Ustawodawca nie dostrzega też tego, że model organizacyjny polskiego łowiectwa nie nadaje się do skutecznej walki z takim problemem jak ASF. Trudno oczekiwać sprawnej akcji od kilkudziesięcioosobowego koła łowieckiego, którego obwód liczy parę tysięcy hektarów, a często gospodarującego kilkoma takimi obwodami w różnych częściach kraju. Większość członków to osoby w wieku emerytalnym lub przedemerytalnym, często mieszkające kilkaset kilometrów od łowiska. Przed obarczeniem myśliwych tak poważnym zadaniem należałoby zatem zreformować model organizacyjny polskiego łowiectwa. Często przywoływane są przykłady skutecznej redukcji dzika przez myśliwych w Czechach czy w Niemczech. Tylko nikt nie chce pamiętać o tym, że kraje te mają zupełnie inny model organizacyjny łowiectwa.
Ustawa wprowadza wprawdzie istotne zmiany do prawa łowieckiego, które jednakże nie mają żadnego związku z walką z rozprzestrzenianiem się ASF. Przykładowo upoważnia ona ministra środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu składania i rozpatrywania wniosków o dzierżawę obwodów łowieckich oraz kryteriów oceny tych wniosków i wnioskodawców. Ta delegacja ustawowa rodzi poważne problemy konstytucyjne. Ustawodawca nie daje ministrowi żadnych wytycznych co do tego, w jaki sposób przedmiotowa materia ma być uregulowana. Natomiast zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zawarcie takich wytycznych w ustawie jest warunkiem dopuszczalności ustawowego upoważnienia do wydania aktu wykonawczego, a jego brak stanowi warunek wystarczający do uznania niekonstytucyjności upoważnienia. Co więcej, rozporządzenie ma ustanowić zasady dysponowania mieniem Skarbu Państwa (prawem polowania). Zasady takie powinny być określone przez ustawę, a nie przez rozporządzenie.
Ustawodawca zmienia też tryb powoływania i odwoływania łowczego krajowego, stojącego na czele Polskiego Związku Łowieckiego (PZŁ). W myśl nowych przepisów ma on być powoływany samodzielnie przez ministra środowiska, a nie, jak dotychczas, spośród trzech kandydatów wskazanych prze Naczelną Radę Łowiecką. Łowczowie okręgowi mają być z kolei powoływani i odwoływani przez łowczego krajowego, po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra środowiska. Ten nowy tryb eliminuje i tak bardzo już ograniczone elementy samorządności w PZŁ i powoduje, że Związek staje się de facto emanacją administracji rządowej. Po co jednak utrzymywać taką fasadową strukturę? Czy nie byłoby lepiej, gdyby administrację w zakresie łowiectwa wykonywał organ państwowy, tak jak to ma miejsce w całej Europie, a nie organizacja udająca samorząd myśliwych, a w istocie będąca pod całkowitą kontrolą ministra środowiska? Trudno się oprzeć wrażeniu, że pod pozorem walki z wirusem władza chce przejąć Związek i jego majątek. Cel tego działania jest dość jasny. Minister środowiska będzie miał do obsadzenia kilkadziesiąt (albo więcej) dobrze płatnych stanowisk w 49 zarządach okręgowych w całej Polsce. Przy okazji eliminuje wszelką polemikę czy krytykę swoich działań ze strony myśliwych, bo trudno oczekiwać głosów krytycznych od funkcjonariuszy, których samemu się mianowało.
Polowanie bez trudności
Jeśli chodzi o analizę konkretnych rozwiązań wprowadzanych przez ustawę, to należy wskazać te, które budzą największe wątpliwości. Ustawodawca ma świadomość, że polowania, zwłaszcza zbiorowe, są najskuteczniejszym sposobem redukcji populacji dzika. Dlatego nie można tolerować działań mających na celu ich blokowanie. Chcąc im zapobiec, ustawa wprowadza zakaz celowego utrudniania lub uniemożliwiania wykonywania polowania. Tyle tylko, że w wersji zaproponowanej przez ustawodawcę zakaz ma zastosowanie tylko w tych wypadkach, gdy działanie sprawcy jest „celowe" – ma zatem jednoznacznie uzewnętrzniony cel. Powoduje to, że nadal będzie możliwe utrudnianie lub uniemożliwianie wykonywania polowań przez sprawców udających spacerowiczów czy grzybiarzy. Udowodnienie im, że działają w celu utrudnienia lub uniemożliwienia wykonania polowania, będzie praktycznie niemożliwe. W rezultacie pod rządami nowej ustawy polowania będą nadal bezkarnie blokowane, a policja wzywana na miejsce zdarzenia ograniczy się do wylegitymowania sprawców.
Jedynym skutecznym rozwiązaniem problemu utrudniania lub uniemożliwiania ich wykonywania jest wprowadzenie zakazu przebywania osobom postronnym na terenie oznaczonym jako teren, na którym polowanie jest wykonywane. Wydawałoby się, że jest to także rozwiązanie najbardziej logiczne z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa osób postronnych. Nie jest też bardzo uciążliwe dla prawdziwych spacerowiczów, grzybiarzy czy innych osób spędzających czas w lesie. Polowania zbiorowe są organizowane rzadko – nie częściej niż dwa razy do roku w tym samym miejscu. Nie obejmują dużych przestrzeni, a trwają zaledwie kilka godzin.
Innym środkiem mającym zwiększyć redukcję dzików jest umożliwienie myśliwym korzystania z tłumików zainstalowanych na broni, przy czym korzystanie z tych urządzeń jest dopuszczone wyłącznie do wykonywania odstrzałów sanitarnych. Jest to rozwiązanie bardzo kontrowersyjne. Można mieć poważne wątpliwości, czy ktoś, kto zainwestuje w taki sprzęt, nie ulegnie pokusie korzystania z niego także w innych okolicznościach. Ponieważ nie mamy efektywnie działającej Państwowej Straży Łowieckiej (w niektórych województwach nie ma jej wcale), należy się liczyć z tym, że skutkiem tych przepisów będzie także wzrost kłusownictwa, zwłaszcza na trofealną zwierzynę płową.
Autor jest doktor nauk prawnych i radcą prawnym
