Prawo łowieckie w ocenie RPO: uwagi za i przeciw

Rzecznik przypomina ministrowi o tej zaległości, a jednocześnie swoje uwagi kieruje do przewodniczącej Podkomisji Nadzwyczajnej pracującej nad projektem (druk sejmowy nr 1042) posłanki Anny Paluch. Podkomisja ma zająć się projektem 9 stycznia 2017 r.

Bez publicznej debaty

Co nie podoba się rzecznikowi? Przede wszystkim RPO negatywnie ocenia odrzucenie przez Komisję Rolnictwa 13 grudnia 2016 r. wniosku o przeprowadzenie wysłuchania publicznego w sprawie tego projektu. Zdaniem rzecznika, budzi on duże zainteresowanie wielu grup społecznych, które często prezentują przeciwstawne interesy.

- Projekt dotyczy zarówno uprawnień obywatelskich, jak i ochrony środowiska naturalnego, co powoduje, że ma szczególną doniosłość społeczną. Wszelkie postulaty działań umożliwiających zabranie głosu podmiotom zainteresowanym należy więc uznać za potrzebne i zwiększające społeczną akceptację dla wprowadzanych zmian - podkreśla rzecznik.

Prawa właścicieli nieruchomości

Szczególną uwagą RPO objął problematykę uprawnień właścicieli nieruchomości włączonych do obwodów łowieckich. O tym, że obowiązujące przepisy wymagają zmiany, bo nie zapewniają odpowiednich prawnych środków ochrony praw właścicieli ziemi, na której mają odbywać się polowania, wiadomo od czasu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P 19/13).  Zdaniem Trybunału, ustawodawca w sposób niewłaściwy dokonał wyważenia podlegających ochronie wartości, a ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska stanowiły nadmierną ingerencję w prawo własności. Niekonstytucyjny przepis Prawa łowieckiego utracił moc 22 stycznia 2016 r. Jednak - zdaniem rzecznika - planowana nowelizacja problemu nie rozwiąże, a tylko skomplikuje.

Jak przypomina RPO, Trybunał uznał za nieproporcjonalną ingerencję w konstytucyjne prawo własności dotychczasowy brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego.

Dlatego rzecznik pozytywnie ocenia planowaną procedurę podejmowania uchwały o podziale na obwody łowieckie, zaproponowaną w projektowanym art. 27 Prawa łowieckiego, który przewiduje się możliwość wnoszenia uwag do projektu uchwały przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości, a tym samym gwarantuje ich czynny udział w procedurze. Jednak, w ocenie rzecznika, z uwagi na niewiążący charakter uwag, warto byłoby rozważyć rozszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do ich wnoszenia również o organizacje społeczne, do których statutowych działań należy ochrona środowiska.

Za czyniący zadość treści orzeczenia Trybunału należy również uznać - zdaniem RPO - projektowany art. 27a Prawa łowieckiego, który przyznaje właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu prawo do wystąpienia z roszczeniem o wypłatę odszkodowania w przypadku, gdy objęcie obwodem łowieckim tej nieruchomości uniemożliwi albo istotnie ograniczy dotychczasowy sposób korzystania z niej.

Poważne wątpliwości budzi natomiast treść zaproponowanego art. 27b, który reguluje prawo właściciela albo użytkownika wieczystego do sprzeciwu wobec polowań na jego nieruchomości.

Wprowadza on możliwość wystąpienia przez właściciela do sądu z wnioskiem o zakaz polowania na jego ziemi z powodu przekonań religijnych lub zasad moralnymi. Ale wnioskodawca musi wykazać rzeczywisty związek z wyznawaną doktryną religijną oraz wskazać w niej zasady uznające za niedopuszczalne polowanie lub wskazać zasady moralne, które pozostają w sprzeczności z polowaniem.

Rzecznik przypomina orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) cytowane przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95) ETPC wskazał, że zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami, stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.; dalej: Protokół nr 1).

Z kolei w sprawie Hermann przeciwko Niemcom (nr skargi 9300/07) EPTC podzielił argumentację skarżącego i orzekł, że obowiązek znoszenia polowań na własnym gruncie nakłada nieproporcjonalny obowiązek na tych właścicieli, którzy sprzeciwiają się polowaniom ze względów etycznych.

ETPC podkreślił, że okoliczność, iż niemieckie prawo federalne nie przewiduje możliwości uwzględnienia etycznych przekonań właścicieli ziemskich, uzasadnia wniosek o naruszeniu przez pozwane państwo art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Rzecznik praw człowieka zwraca uwagę , że Trybunał Konstytucyjny nie zawęził dopuszczalności sprzeciwu jedynie do sytuacji, w których jest on motywowany względami światopoglądowymi.

- Zasadne byłoby więc potraktowanie tej instytucji w sposób szerszy, niż ma to miejsce w przytoczonym orzecznictwie ETPC, i dopuszczenie motywowania sprzeciwu również innymi względami, np. ekonomicznymi - uważa RPO.

Jego zdaniem przewidziane w projektowanym art. 27b ust. 2 Prawa łowieckiego rozwiązanie należy ocenić negatywnie z punktu widzenia gwarancji konstytucyjnych praw i wolności, a przede wszystkim wyrażonego w art. 53 ust. 7 Konstytucji negatywnego aspektu wolności sumienia i wyznania, polegającego na prawie do nieujawniania swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania. Przepis ten konstruuje po stronie organów państwowych zakaz pytania o światopogląd. Prawo zagwarantowane art. 53 ust. 7 Konstytucji nie ma charakteru absolutnego i jest objęte klauzulą limitacyjną zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Rzecznik wskazuje, że w uzasadnieniu wyroku z 7 października 2015 r. (sygn. akt K 12/14) Trybunał Konstytucyjny – odnosząc się do kwestii obowiązku lekarza korzystającego z klauzuli sumienia do powiadomienia o tym przełożonego – stwierdził, że realizacja tego obowiązku nie wymaga „wskazania tkwiących w świadomości lekarza przyczyn niewykonania określonych świadczeń, lecz tylko przekazania informacji, jakich świadczeń nie wykonuje, co odnosi się do sfery zewnętrznej wolności sumienia". Trybunał zwrócił uwagę, że wskazany wyżej przepis Konstytucji chroni sferę wewnętrznych przekonań jednostki. Sama konieczność poinformowania o sprzeciwie motywowanym względami światopoglądowymi nie wkracza w sferę dyspozycji tego przepisu. Konieczność wskazania rzeczywistych związków z wyznawaną doktryną religijną lub zasadami moralnymi wiąże się już jednak z wkroczeniem w sferę wewnętrzną, a tym samym musi podlegać ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Tymczasem konieczność wykazania rzeczywistego związku z wyznawanym światopoglądem nie jest przydatna dla społecznych celów gospodarki łowieckiej.

W praktyce niezwykle trudna byłaby ocena rzeczywistej zgodności wewnętrznego światopoglądu jednostki ze wskazanymi poglądami doktryny lub zasadami moralnymi. Proponowane rozwiązanie mogłoby doprowadzić do zupełnego ograniczenia korzystania z instytucji sprzeciwu albo do automatycznego powoływania się przez właścicieli na określone przepisy doktryn religijnych, nawet jeżeli przyczyny ich wewnętrznego sprzeciwu wobec zabijania zwierząt będą miały inne uzasadnienie.