Zmiany w KPA: sprzeciw od decyzji kasatoryjnej

1 czerwca 2017 r. wchodzi w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa nowelizująca), która przynosi najdalej idącą reformę Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) od 1980 r. oraz istotne modyfikacje w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa).

Tylko nowe postępowania

Zmienione przepisy ppsa, zgodnie z art. 17 ustawy nowelizującej, stosuje się wyłącznie w postępowaniach przed sądami administracyjnymi wszczętych od 1 czerwca 2017 r., przy czym nie dotyczy to art. 52 i 53 ppsa, które w dotychczasowym brzmieniu będą wciąż stosowane do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed 1 czerwca 2017 r. W tych przypadkach skargi muszą być wnoszone w starym trybie, a więc z pominięciem nowych rozwiązań, które objęły:

- likwidację wezwania do usunięcia naruszenia prawa (które dotąd poprzedzało wniesienie skargi) oraz związane z tym zmiany dotyczące zasad liczenia terminów do wniesienia skargi (art. 53 ppsa),

- możliwość wniesienia skargi do sądu z pominięciem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 3 i art. 54a ppsa),

- możliwość zachowania terminu do wniesienia skargi w przypadku jej złożenia bezpośrednio w sądzie administracyjnym (art. 53 § 4 ppsa).

Nowy tryb i terminy

Te nowe regulacje ppsa są co do zasady przejrzyste, choć trzeba dostrzec, że spóźniona skarga, która jest składana równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, musi być wniesiona za pośrednictwem organu (art. 87 § 3 i 4 ppsa), a więc nie dotyczy jej nowy art. 53 § 4 ppsa (który nie odnosi się do wniosku o przywrócenie terminu). Przepis ten nie objął ponadto skarg na akty lub czynności inne niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Te pozostałe skargi mogą być obecnie wnoszone w każdym czasie, tyle że bezwzględnie za pośrednictwem organu. To samo dotyczy skarg na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania.

Bez skargi na przewlekłość?

Powyższe oznacza, że od 1 czerwca 2017 r. nie będzie możliwe wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania podatkowego. Przepis art. 141 Ordynacji podatkowej nie przewiduje bowiem ponaglenia w tym zakresie, zaś brak ten był dotychczas niwelowany przez art. 52 § 4 ppsa. Po jego uchyleniu ustawą nowelizującą, a zarazem wobec treści nowego art. 53 § 2b ppsa, który wymaga, aby skargę na przewlekłość składać po wniesieniu ponaglenia do organu, jedynie systemowa i funkcjonalna wykładnia tego przepisu może prowadzić do odmiennych wniosków (wysoce zresztą dyskusyjnych, jeśli porówna się nowe art. 53 § 2a i 2b oraz art. 52 § 2 ppsa).

Sprzeciw od decyzji

Ponadto od 1 czerwca 2017 r. w postępowaniu sądowoadministracyjnym pojawi się – zamiast skargi – sprzeciw od decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Istotna jest tutaj przy tym wyłącznie data wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, a więc sprzeciwem należy zaskarżać wskazane decyzje również wtedy, gdy zostały wydane jeszcze przed 1 czerwca 2017 r., natomiast wniesienie sprzeciwu od decyzji będzie następowało już po tej dacie.

Sprzeciw od decyzji, w świetle nowego art. 3 § 2a ppsa, nie przysługuje natomiast:

- od pozostałych decyzji organu odwoławczego wydawanych w postępowaniu administracyjnym (art. 138 kpa), które podlegają zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa),

- od postanowień kasatoryjnych wydanych na skutek rozpatrzenia zażalenia w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, które są zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa),

- od decyzji i postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu podatkowym, które podlegają zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ppsa),

- od decyzji i postanowień kasatoryjnych objętych przepisami szczególnymi (art. 3 § 3 ppsa), które wprost wskazują na możliwość zaskarżenia decyzji lub postanowienia (bez względu na ich charakter) skargą do sądu administracyjnego – zob. np. art. 68 ust. 6b Prawa o adwokaturze i art. 31 ust. 2b ustawy o radcach prawnych.

Prawne uregulowanie sprzeciwu od decyzji nie ma charakteru samodzielnego, bowiem temu środkowi zaskarżenia poświęcono wprost wyłącznie przepisy art. 64a-64e ppsa, wskazując jednocześnie w art. 64b § 1 ppsa, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi o inaczej. Jest to odesłanie wewnętrzne, a więc chodzi o wszystkie przepisy ppsa oraz wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych, które dotyczą skargi.

Bez odpowiedzi i kosztów

Tryb i terminy wnoszenia sprzeciwu uregulowano autonomicznie w art. 64c ppsa, zaś od skargi różnią się one:

- długością terminu na złożenie sprzeciwu (14 zamiast 30 dni),

- brakiem możliwości zastosowania odrębnych (uprzywilejowanych) terminów dla prokuratora oraz rzeczników praw obywatelskich i dziecka (nie stosuje się tutaj odpowiednio art. 53 § 3 ppsa, gdyż nie pozwala na to układ odesłań),

- wyeliminowaniem odpowiedzi na sprzeciw, która (jako instytucja procesowa) w ogóle w tym przypadku nie występuje,

- brakiem możliwości zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w przypadku jego umorzenia na skutek autokontroli decyzji przez organ (ustawodawca zapomniał bowiem znowelizować art. 201 § 1 ppsa, który – mając charakter wyjątku – wyraźnie odnosi się tylko i wyłącznie do art. 54 § 3 ppsa, który przy sprzeciwie od decyzji nie znajduje zastosowania wobec istnienia odrębnej normy art. 64c § 5 ppsa).

Tylko dwa podmioty

W sprawach ze sprzeciwu od decyzji nie stosuje się art. 33 ppsa, co oznacza, że takie postępowania mają charakter dwupodmiotowy, a więc bierze w nich udział wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał na podstawie art. 138 § 2 kpa zaskarżoną decyzję. Ma to określone następujące konsekwencje procesowe:

- w sprzeciwie wystarczające jest wskazanie (obok skarżącego) wyłącznie organu, który wydał decyzję oraz załączenie dla niego jednego odpisu (w przypadku większej ilości sprzeciwów od tej samej decyzji zastosowanie znajdzie art. 51 i 57 § 2 w zw. z art. 64b § 1 ppsa),

- w przypadku wystąpienia ze sprzeciwem od decyzji (wyłącznie) przez prokuratora, rzeczników praw obywatelskich lub dziecka, organizację społeczną lub inny podmiot szczególny, postępowanie wywołane sprzeciwem od decyzji będzie toczyło się bez udziału strony uprawnionej materialnie (reprezentującej własny interes prawny),

- wydane orzeczenie sądu nie będzie wiążące dla stron postępowania administracyjnego, które brały w nim udział, natomiast nie wniosły sprzeciwu od zapadłej w takim postępowaniu decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 kpa; z uwagi na treść art. 170 w zw. z art. 12 ppsa, strony takie – nie stając się uczestnikami postępowania przed sądem administracyjnym, a także nie będąc „innymi osobami" w rozumieniu art. 170 ppsa – nie są również związane orzeczeniem tego sądu dotyczącym decyzji, której były adresatem).

Co w sprzeciwie od decyzji

Szczególne wymogi formalne sprzeciwu określa 64b § 2 ppsa (będący lex specialis względem art. 57 § 1 ppsa). W sprzeciwie od decyzji skarżący nie ma zatem obowiązku określania naruszenia prawa lub interesu prawnego. Jeśli zaś stawia zarzuty, powinny one dotyczyć naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niekoniecznie jednak muszą to być zarzuty wskazujące na uchybienie wyłącznie normie art. 138 § 2 kpa (choć w praktyce taki zarzut powinien w zasadzie pojawić się w każdym sprzeciwie od decyzji), bowiem – w myśl art. 64e ppsa – sąd ma ocenić istnienie wszystkich przesłanek (procesowych) do wydania decyzji kasatoryjnej (pod rozwagę muszą być zatem brane, w aspekcie procesowym, wszystkie okoliczności tworzące kompetencję ogólną i szczególną organu do wydania decyzji w danej sprawie).

W przypadku sprzeciwu od decyzji nie jest dopuszczalny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, która nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, gdyż w wyniku wydania takiej decyzji na stronie nie ciąży żaden obowiązek nadający się do dobrowolnej realizacji bądź kwalifikujący się do egzekucji.

Skarżący może w sprzeciwie od decyzji zawrzeć tylko jeden wniosek główny (o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa), a więc bezprzedmiotowe i niedopuszczalne jest formułowanie wniosków ewentualnych, np. dotyczących stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Przepis art. 151a § 1 ppsa, który wyznacza ramy żądań, jakie prawidłowo mogą znaleźć się w sprzeciwie, jasno bowiem wskazuje tylko jeden sposób uwzględnienia sprzeciwu – poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. I do tej właśnie formuły skarżący powinien dostosować treść wniosku zawartego w sprzeciwie od decyzji.

Wpis stały

W sprzeciwie od decyzji nie ma natomiast potrzeby i obowiązku wskazywania wartości przedmiotu zaskarżenia. Wprawdzie sprzeciw jest pismem wszczynającym postępowanie w pierwszej instancji, jednak zawsze podlega wpisowi stałemu (bez względu na to, czy postępowanie przed organem meriti dotyczy należności pieniężnej), którego wysokość jest uzależniona od rodzaju (kategorii) sprawy, w jakiej doszło do wydania decyzji kasatoryjnej zaskarżonej sprzeciwem.

Czy zgodnie z Konstytucją?

Zgodnie z nowym art. 151a § 3 ppsa, od wyroku uwzględniającego sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa nie przysługuje skarga kasacyjna (ergo skarga kasacyjna jest dopuszczalna wyłącznie od wyroku oddalającego sprzeciw).

Ze względu jednak na odmienność – w zakresie sposobu osadzenia w toku instancji – instytucji sprzeciwu od decyzji wprowadzonej w ppsa względem zażalenia, o którym mowa w art. 3941 § 11 kodeksu postępowania cywilnego, oraz skargi przewidzianej w art. 539a i n. kodeksu postępowania karnego, można mieć wątpliwości co do zgodności art. 151a § 3 ppsa z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Trzeba bowiem dostrzec, że zażalenie oraz skarga, przewidziane – odpowiednio – w postępowaniu cywilnym i karnym, mają charakter środków incydentalnych (wpadkowych), będących częścią – szerszego – dwuinstancyjnego postępowania sądowego (dość wspomnieć, że środki te przysługują od orzeczeń sądu drugiej instancji).

W ppsa sprzeciw od decyzji został natomiast wykreowany nie jako środek zaskarżenia (odwoławczy), tylko samodzielny środek prawny wszczynający (inicjujący) nowe postępowanie sądowoadministracyjne w całej sprawie, która – poprzez regulację art. 3 § 2a ppsa – została ponadto wykreowana jako odrębny i samodzielny rodzaj sprawy sądowoadministracyjnej. Wyłączenie w tej sytuacji zaskarżalności skargą kasacyjną wyroków uwzględniających sprzeciw od decyzji budzi najdalej idące obiekcje w zestawieniu z treścią zarówno art. 173 § 1 ppsa, jak i samego art. 176 ust. 1 Konstytucji, który wyraża wszakże regułę o charakterze bezwzględnym.

Zażalenie na koszty jednak dopuszczalne

Na tle nowego art. 151 § 3 ppsa powstaje dodatkowo pytanie, czy w przypadku uwzględnienia sprzeciwu od decyzji – co uzasadnia zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu (art. 200 w zw. z art. 64b § 1 ppsa) – strona może zaskarżyć wydane w tym przedmiocie postanowienie, będące technicznie jednym z punktów wyroku uwzględniającego sprzeciw, w drodze zażalenia, o którym mowa w art. 194 § 1 pkt 9 ppsa.

Przeszkody w tym zakresie nie stanowi sam art. 151a § 3 ppsa, który – będąc przepisem wyjątkowym – wyłącza jedynie zaskarżalność wyroku uwzględniającego sprzeciw od decyzji. Jako zatem, że postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania jest odrębnym orzeczeniem, które tylko technicznie przyjmuje postać jednego z punktów wyroku, nie można twierdzić, że – wyjątkowe – wyłączenie zaskarżalności wyroku uwzględniającego sprzeciw rozciąga się zarazem na odrębne orzeczenie, jakim jest postanowienie o kosztach.